Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации бесплатное чтение

1.1. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения: понятие, особенности и место в системе финансового контроля Российской Федерации

Деньги – основополагающая категория финансового права. Тем или иным образом, деньги пронизывают все финансовые правоотношения. Они выступают в качестве объекта данных правоотношений, представляют собой материальное выражение основного элемента финансовой системы – фондов денежных средств.

В экономической науке традиционно подчеркивается, что финансы выполняют распределительную функцию[1]. Распределение же финансовых ресурсов между различными централизованными и децентрализованными фондами денежных средств осуществляется в рамках денежной системы страны.

Несмотря на всю важность денег в финансовых правоотношениях, их не следует полностью отождествлять с финансами. Деньги исторически возникли раньше финансов, которые появляются вместе с государством. Финансовые отношения всегда носят денежный характер. В то же время они не охватывают всех денежных отношений, а только ту их часть, которая связана с образованием, распределением (перераспределением), использованием и контролем за централизованными и децентрализованными фондами денежных средств государства и муниципальных образований. Как было отмечено профессором Е. М. Ашмариной, «финансы являются особой разновидностью денежных отношений, и само их существование опирается на денежную систему»[2].

Как справедливо отмечала профессор Н. И. Химичева, «финансы и деньги – различные стороны (элементы) экономики. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в жизни общества. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости и т. д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функцию»[3]. Именно указанные функции многоуважаемый автор рассматривала в качестве основных и определяющих, т. е. выражающих социально-экономическую роль финансов[4]. В свою очередь профессор А. И. Худяков указывал на то, что «реализация этих свойств требует наличия властных полномочий у тех органов, которые осуществляют финансовую деятельность»[5].

Традиционно в науке финансового права подчеркивается, что «финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления – это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими стоящих перед ними задач»[6]. В то же время согласимся с мнением А. И. Худякова, который считал, что «в определенных ситуациях финансовая деятельность государства вообще напрямую не связана с процессами формирования, распределения и использования денежных фондов, рамками которых эта деятельность ограничивается во всех традиционных определениях данной деятельности. Речь идет о формировании государством денежной системы в своей стране и организации денежного обращения… Чтобы организовать свои финансы, надо прежде всего организовать в стране денежную систему»[7]. Исходя из этого можно заключить, что государство, действуя в публичном интересе, т. е. в интересе всего общества, в рамках своей финансовой деятельности формирует денежную систему и организует денежное обращение. Данное направление имеет первостепенное значение поскольку денежная система – это тот фундамент, на котором строится вся финансовая система государства. Денежное обращение опосредует перераспределение денежных средств между различными централизованными и децентрализованными денежными фондами. Посредством финансового контроля, выступающего в качестве направления финансовой деятельности публично-правовых образований выражающего контрольную функцию финансов, обеспечивается стабильность денежной системы страны и устойчивость национальной валюты.

В целях организации денежной системы государство монополизирует эмиссионную деятельность, осуществляет правовое регулирование денежного обращения и контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами соответствующих правил.

Следует подчеркнуть, что исключительное право на эмиссию национальной валюты и регулирование порядка обращения денежных знаков – неотъемлемая часть государственного суверенитета. Денежный (валютный) суверенитет проявляется в верховенстве и независимости государства в решении вопросов организации обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме на своей территории.

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с большим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. Между тем, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства – эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют»[8].

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Заметим, что положения данной нормы не определяют рубль как единственное законное платежное средство. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[9] закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

Кроме того, государство закрепляет правила совершения операций с наличными и безналичными денежными средствами, учета и отчетности по денежным операциям, противодействия незаконным операциям с денежными средствами, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих в процессе денежного обращения, и также иным образом регулирует денежное обращение в стране. Надлежащее соблюдение совокупности указанных правил обеспечивает стабильность денежной системы и устойчивость национальной валюты, а их нарушение ведет к подрыву национальной безопасности. Осуществление контроля является неотъемлемым условием обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения, приводным ремнем государственной денежно-кредитной политики. В связи с этим можно утверждать, что право осуществлять контроль в различных сферах денежного обращения непосредственно вытекает из государственного суверенитета.

Роль и значение контроля в сфере денежного обращения возрастает в условиях глобального международного противостояния между Российской Федерацией с некоторыми западными странами. Так, например, К. Бэмфорд отмечает, что «суверенные правительства все чаще рассматривают контроль за использованием их валюты как вопрос международной политики. Посредством наложения санкций и правил замрозки (freeze regulations) они могут ограничить возможность других стран по получению доступа к международной торговле. Они также могут запретить использовать свою валюту тем, кого они порицают… Не так давно, ответом США и Европейского Союза на возросшую напряженность между Россией и Украиной в 2014 году стало наложение экономических санкций на российских физических лиц и организации, основой эффект которых заключается в том, чтобы запретить им использовать валюты стран, которые ввели санкции»[10].

Оставляя в стороне политическую составляющую этого процесса, тем не менее, считаем необходимым более внимательно проанализировать семантику слова «контроль» в данном контексте. Из вышеприведенного отрывка можно заключить, что автор считает, что «контроль за использованием валют» может осуществляться посредством санкций и иных ограничительных мер. По сути, получается, что контроль становится синонимом понятия «ограничение».

Помимо этого, в научной литературе можно встретить такой термин как «контроль за денежной массой»[11], который представляет собой совокупность мер Банка России по мониторингу и управлению количеством (объемом) и качеством денежной массы в стране. Данный контроль не связан с проверкой конкретных субъектов на предмет законности их деятельности – он осуществляется в первую очередь посредством экономических методов.

В связи с этим остро становится вопрос об определении содержания термина контроль и надзор в сфере денежного обращения. Между тем для того, что сделать это, первоначально необходимо обратиться к более общему, родовому понятию «финансовый контроль».

Традиционно в финансовом праве понятие «контроль» рассматривается с нескольких точек зрения:

– как направление финансовой деятельности государства. В таком понимании финансовый контроль представляет собой направление финансовой деятельности государства в лице его уполномоченных органов, а также иных уполномоченных государством лиц (в частности, агентов валютного контроля) по проверке соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых правоотношений;

– как стадию управленческой деятельности. Так, профессор Е. Ю. Грачева, рассматривая контроль в качестве заключительной стадии управленческого процесса, указывает на то, что он «охватывает все стороны деятельности управляемых объектов (например, производственную, хозяйственную, финансовую и т. п.), представляя собой постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью управляемой системы, за ее состоянием. Контроль дает данные для других основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного значения»[12]. Таким образом, контроль – это самостоятельная, ключевая стадия управления.

– как элемент системы финансового права, т. е. как совокупность норм, регулирующих общественные отношения связанные с осуществлением проверки законности в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Как отмечается в науке, «контроль – это правовая конструкция, призванная обеспечить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами»[13]. Действительно, анализ основных видов финансового контроля – бюджетного контроля, налогового контроля, валютного контроля, банковского и страхового надзора, аудита и т. д. – показывает, что они направлены в первую очередь на проверку соблюдения законности конкретными субъектами финансовых правоотношений: главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, налогоплательщиками, кредитными и страховыми организациями, резидентами и нерезидентами и т. д.

Следует особо подчеркнуть, что в настоящее время законодатель и другие нормотворческие органы не проводят принципиального различия между контролем и надзором. Особо ярко это проявляется на примере Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, подп. «а» п. 4 данного нормативного правового акта возлагает на федеральные службы функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом в абз. 1 подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 тавтологически указывается на то, что функции по контролю и надзору включают в себя осуществление действий по контролю и надзору, по сути, не раскрывая содержание указанных понятий. Аналогичным образом в утвержденных Правительством РФ положениях о Федеральной налоговой службе, Федеральной таможенной службе, Федеральном казначействе и иных федеральных службах признается, что перечисленные федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору. Подобный подход рождает неопределенность в трактовке содержания словосочетания «контроль и надзор». Наличие союза «и» дает основание говорить о том, что контроль и надзор – разные виды деятельности. Между тем также можно утверждать, что «контроль и надзор» – устоявшееся словосочетание, а соответствующие слова употребляются неразрывно друг от друга.

В контексте рассматриваемой проблемы интересны положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[14], который также использует понятия контроль и надзор в связке, то есть, по сути, не разделяет их. Так, в ст. 2 данного Закона содержится достаточно объемное определение понятия «государственный контроль (надзор)»[15]. С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия контроль и надзор как синонимы, с другой – употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, т. е. в Федеральном закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ речь идет именно о надзоре, как форме контроля[16].

Неопределенность позиции законодателя по вопросу разграничения понятий «контроль» и «надзор» может быть проиллюстрирована положениями финансового законодательства, регулирующего отдельные направления контроля в сфере денежного обращения. Например, на основании п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа»[17] контроль и надзор (выделено нами. – А. С.) за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники (далее – ККТ), в том числе за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей, осуществляются налоговыми органами. Логично было бы предположить, что в данном контексте союз «и» используется для разграничения контроля и надзора налоговых органов в сфере применения ККТ. В то же время ни в одной иной норме названного Закона № 54-ФЗ данные понятия не раскрываются и не соотносятся.

Здесь также можно привести положения абз. 5 ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в котором упоминается о контроле (надзоре) за исполнением требований данного Закона. Таким образом, как и в вышеописанной ситуации с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ до конца остается неясным как законодатель соотносит данные понятия. При этом п. 9 ст. 7 Закона № 115-ФЗ возлагает функции по контролю за исполнением физическими и юридическими лицами положений данного Закона по фиксированию, хранению и предоставлению информации, а также обязанностей по осуществлению внутреннего контроля на «соответствующие надзорные органы».

Терминологическая противоречивость характерна и для Закона о Банке России. Так, на основании положений данного нормативного правового акта Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор (п. 9 ст. 9), валютный контроль (п. 12. ст. 4), контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (п. 9.1 ст. 4), контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах (п. 10.1 ст. 4), контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах (п. 10.2 ст. 4) и т. д. Кроме того, на основании п. 3 ст. 30 Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[18] Банк России признается органом страхового надзора. При этом рассматриваемый орган публикует в печатном органе и (или) сети Интернет информацию по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (подп. 5 п. 3 ст. 30), а на страховщиков возложена обязанность по составлению отчетности необходимой для осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности (п. 1 ст. 28).

На основании приведенных выше примеров можно заключить, что в действующих нормативных правовых актах разной юридической силы наблюдается терминологическая путаница по вопросу соотношения понятий контроль и надзор. Ситуация усугубляется отсутствием их легальных определений.

Проблема соотношении понятий «контроль» и «надзор» не раз становилась предметом дискуссии представителей науки административного и финансового права, а также теории прокурорского надзора. При этом, необходимо отметить, что исследования, имеющие финансово-правовую направленность, чаще всего опираются на позиции ученых-административистов.

Представляется, что наиболее распространенным в административном праве является подход, согласно которому контроль и надзор признаются взаимосвязанными, но имеющими определенную специфику, самостоятельными форами администрирования[19].

Говоря о контроле как способе обеспечения законности, профессор Л. Л. Попов выделяет четыре основных признака:

– во-первых, наличие отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим субъектом и подконтрольным объектом;

– во-вторых, объектами контроля выступают законность и целесообразность деятельности контролируемого. В последнем случае контролирующий субъект имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;

– в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;

– в-четвертых, за допущенные нарушения в соответствующих случаях в отношении контролируемого лица могут быть применены меры дисциплинарного воздействия[20].

В свою очередь надзор, по мнению многоуважаемого автора, является самостоятельным видом государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины[21] и «обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов;

6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий»[22].

Помимо этого, профессор С. М. Зубарев обоснованно отмечает, что:

1) контроль имеет внутриорганизационную направленность и затрагивает вопросы функционирования самого государственного аппарата, а надзор – внешнюю, имея своей целью обеспечить безопасность физических и юридических лиц;

2) контролю и надзору присущи функции корректирования, предупреждения и правоохраны. При этом контроль в большей степени направлен на корректирование, а надзор имеет правоохранительный характер[23];

3) контроль проводится не только в целях установления законности и целесообразности, но и эффективности, в то время как надзор направлен на оценку законности деятельности поднадзорных объектов[24].

Представляется, что теоретические подходы о разграничении таких категорий как контроль и надзор, выработанные в рамках науки административного права, могут быть применены в финансово-правовых исследованиях. В то же время они нуждаются в корректировке, что прямо обусловлено особенностями метода финансового права.

Административное и финансовое право, будучи публичными отраслями российского права, тесно связаны друг с другом. В первую очередь это обуславливается близостью предметов правового регулирования – в одном случае это общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, во втором – публичной финансовой деятельности. Кроме того, исторически и финансовое и административное право выделились из науки камералистики[25]. В советский период финансовое право фактически носило подчиненный характер к административному праву. Связано это было с существовавшими идеологическими установками и приоритетом административно-командных методов управления экономикой. Как отмечает профессор Е. Ю. Грачева, установившаяся система управления сделала «невостребованными экономические, финансовые методы управления и воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права»[26]. Преобладание административных методов управления экономикой «обусловило задачи, которыми должна была заниматься наука финансового права: исследовать преимущественно вопросы бюджетного права»[27]. Подобный подход во многом характерен и для современного финансового права.

Вследствие описанных процессов наука финансового права, развивавшаяся самостоятельно в дореволюционный период, стала вбирать в себя (зачастую искусственно) конструкции и подходы административно-правовой наукой. Между тем многие положения, выработанные в рамках административного права, и справедливые для советского периода развития финансового права, продолжают некритически воспроизводиться в научных исследованиях, несмотря на коренное изменение общественных экономических отношений. Особенно ярко это проявляется на примере рассматриваемого вопроса о соотношении таких категорий как контроль и надзор.

Достаточно сказать, что вышеперечисленные признаки контроля нехарактерны для большинства видов финансового контроля. Это, например, может быть проиллюстрировано на примере валютного контроля:

– органы валютного контроля, с одной стороны, и подконтрольные лица (резиденты и нерезиденты), с другой, в подавляющем большинстве случаев не находятся в отношениях подчиненности и подведомственности. Это же относится к случаям, когда контролирующим субъектом выступает агент валютного контроля;

– целесообразность проведения валютных операций резидентов и/или нерезидентов не оценивается в процессе валютного контроля;

– органы валютного контроля не обладают правом отменять или приостанавливать решения контролируемого субъекта. В случае, если по результатам проведенной проверки будет установлен факт нарушения резидентом или нерезидентом валютного законодательства, он может быть привлечен к административной или уголовной ответственности. Кроме того, резиденту или нерезиденту может быть отказано в проведении той или иной операции в случаях, установленных законом (в частности, при непредоставлении полного пакета документов уполномоченному банку);

– органы валютного контроля не могут привлекать резидентов и нерезидентов к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, исходя из предложенных в науке административного права критериев, получается, что валютный контроль является не столько контролем, сколько надзором.

Между тем указанные критерии, как уже было сказано выше, в полной мере отвечают только потребностям административного права для разграничения административного контроля и административного надзора. В то же время очевидно, что метод финансового права более гибок в сравнении с методом административного права и, как отмечает профессор И. В. Рукавишникова, «допускает менее жесткие властно-подчиненные связи между субъектами»[28]. Профессор Е. Ю. Грачева также подчеркивает, что большая часть властных предписаний в финансовых отношениях исходит от финансово-кредитных органов государства, «эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности»[29]. Более того, властный и подвластный субъекты, в том числе контролирующий и контролируемый, как правило, не находятся в отношениях подчиненности. Это, в частности, характерно для финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля в сфере денежного обращения.

Так, например, налоговые органы осуществляют контроль соблюдения хозяйствующими субъектами порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, правил применения контрольно-кассовой техники и т. д. Органы и агенты валютного контроля, как уже было отмечено, проверяют соответствие валютных операций резидентов и нерезидентов валютному законодательству. Равным образом органы и агенты финансового мониторинга проверяют операции организаций и физических лиц законодательству о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (далее – ПОД/ФТ и ФРОМУ). В рассматриваемых случаях контролирующие и подконтрольные субъекты не находятся в состоянии административной подчиненности.

Кроме того, финансовый контроль в целом и контроль в сфере денежного обращения в частности, не имеют своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.

В науке финансового права высказывается точка зрения согласно которой, лишь бюджетный контроль наиболее полно отвечает вышеприведенным критериям контроля[30]. Действительно, на сегодняшний день только бюджетное законодательство предусматривает применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения, проявляющегося в нецелевом использовании бюджетных средств[31]. Между тем «целевой характер бюджетных средств» и «целесообразность деятельности», со всей очевидностью, являются разными понятиями.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время бюджетное законодательство делит бюджетный контроль[32] на внутренний и внешний. Внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль осуществляется системой контрольно-счетных органов и в первую очередь Счетной палатой Российской Федерации. Очевидно, что субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия внешнего государственного аудита не подчинены и не подведомственны контрольно-счетным органам. Это прямо предопределено сутью внешнего финансового (бюджетного) контроля – он проводится независимым органом. Кроме того, деятельность контрольно-счетных органов не сводится исключительно к проверке целевого характера бюджетных средств.

Равным образом и внутренний государственный финансовый (бюджетный) контроль Федерального казначейства, не всегда проводится в отношении лиц, находящихся в организационной подчиненности к рассматриваемому федеральному органу исполнительной власти. В частности, это относится к случаям проверки предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования[33].

При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит «надведомственный» характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе»[34].

Таким образом, из всего вышеперечисленного можно заключить, что предложенные в науке административного права критерии разграничения контроля и надзора не вполне применимы для финансового права.

Полагаем, что разрешение рассматриваемой проблемы требует всестороннего рассмотрения и анализа, обусловливающие применение лингвистического, исторического и сравнительно-правового метода научного исследования.

Слово «контроль» пришло в русский и иные европейские языки из Франции. Французское contrôle происходит от латинских contra – против и rotulus – свиток (contrarotulus – копия свитка). Как отмечается в Оксфордском словаре, в средневековой Англии рассматриваемое слово, происходящее из англо-нормандского французского, означало проверку счетов, особенно посредством дубликатов регистров (свитков)[35].

В свою очередь, «надзор» имеет русские корни. Данное слово образовано в результате слияния слова «взор», означающего устремленность взгляда в определенную сторону или на что-либо, и приставки «над», указывающей на положение выше чего-то или кого-то. Следовательно, надзор – это наблюдение вышестоящего лица. Интересно, что сходным образом были образованы многие иностранные аналоги рассматриваемого слова. Так, в английском и французском используется слово supervision – от лат. super- «над» и videre – «видеть», а немецкое Aufsicht – от глагольной приставки «auf», указывающей на движение вверх, и Sicht – видение, вид, зрительный контроль.

Вышеперечисленное позволяет констатировать, что, во-первых, рассматриваемые понятия разграничиваются и в других европейских языках, а во-вторых, контроль – более унифицированный, интернациональный термин, в то время как «надзор», хотя морфологически и имеет сходную структуру, испытывает на себе влияние национальных языковых особенностей.

Анализ законодательства англоязычных стран позволяет заключить, что слово «контроль» в первую очередь используется для обозначения: а) различного рода ограничений; б) ситуации, когда одно лицо осуществляет управленческий контроль, т. е. влияет на действия и решения другого лица. Для обозначения деятельности по проверке деятельности субъектов финансовых правоотношений используется термин «надзор». Так, в Великобритании Закон о финансовых услугах и рынках 2000 г. (Financial Servicesand Markets Act 2000) говорит о надзоре на финансовых рынках. Так, например, в США администрирование, управление, проведение, выработка направлений и надзор за исполнением и применением законов о внутренних доходах (налогового законодательства. – А. С.) возлагается на Службу внутренних доходов (Internal Revenue Service)[36].

Данный подход во многом был воспринят немецким законодателем. Заметим, что применительно к налоговой сфере немецкий закон о налогах в основном оперирует термином «внешняя проверка» (Außenprüfung)[37]. В то же время шестой раздел четвертой части Закона о налогах регулирует проведение «налогового надзора в особых случаях» (Steueraufsichtin besonderen Fällen). Следует, однако иметь в виду, что на основании § 209 Закона о налогах налоговый надзор – это деятельность по проверке перемещения товаров через границу и в свободные зоны, свободные склады, а также производства, хранения, транспортировке и коммерческому использованию подакцизных товаров, а также торговле подакцизными товарами, т. е. это таможенный надзор (zollamtlichen Überwachung).

В рамках финансового рынка также осуществляется государственный надзор (Staatsaufsicht). Так, например, в настоящее время действуют Закон о федеральном органе финансового надзора (Gesetzüberdie Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht[38]), Закон о надзоре за платежными услугами (Gesetzüberdie Beaufsichtigungvon Zahlungsdiensten[39]), Закон о надзоре за страховыми компаниями (Gesetzüberdie Beaufsichtigungder Versicherungsunternehmen[40]). Между тем в официальных заявлениях и разъяснениях Федерального Конституционного Суда Германии[41] можно встретить такой оборот как «надзорный контроль» (aufsichtliche Kontrolle).

Как уже было отмечено выше, слово контроль пришло в русский язык из французского. Полагаем, что ситуация с разграничением контроля и надзора в российском законодательстве, наиболее близка подходу, реализуемому во Франции. Так, Словарь Ларусс определяет контроль как действие, направленное на контроль чего-либо, кого-либо, в целях проверки соответствия статуса или ситуации стандарту (норме)[42]. В свою очередь, на французском лексическом портале Национального центра текстовых и лексических ресурсов контроль, помимо всего прочего, определяется как проверка законности и закономерности чего-либо[43]. Юридический словарь Сержа Браудо указывает на то, что контроль – это операция, в соответствии с которой орган власти, суд или судебный эксперт проверяет наличие факта, оценивает целесообразность решения или действия контролируемого лица, или обеспечивает соответствие ситуации нормативному акту, например, закону или подзаконному акту[44]. При этом словарь Ларусс определяет надзор (supervision) как контроль надзирающего лица[45].

Как отмечает профессор Л. Г. Ефимова, во Франции «государственное регулирование финансового сектора получило название надзора (le supervision)»[46]. При этом, органом банковского надзора (la surveillance des établissements bancaires) во Франции является Управление пруденциального контроля и реструктуризации (L’Autorité de contrôle prudentiel et de resolution) Банка Франции[47].

В свою очередь, Свод фискальных процедур (Livre des procédures fiscales) регулирует порядок проведения налогового контроля (Le contrôle de l’impôt). Равным образом и в Общем налоговом кодексе (Code général des impôts) содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы налогового контроля. Здесь же следует отметить, что в названии главы I bis данного нормативного правового акта содержится упоминание о мерах контроля за операциями с наличными, и переводами денежных средств и переводами ценных бумаг (titres ou valeurs). Данный контроль осуществляется в соответствии со статьей L152-1 Денежного и финансового кодекса Франции (Code monétaire et financier). Он, помимо всего прочего, закрепляет организационную структуру и полномочия упомянутого Управления пруденциального контроля и реструктуризации.

Таким образом, законодательство зарубежных стран демонстрирует различные подходы к разграничению понятий «контроль» и «надзор». При этом исторически Россия в большей степени тяготеет к подходу, характерному для французского законодательства.

Говоря об истории, следует отметить, что обращение к дореволюционным доктринальным источникам показывает, что вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор», не носил сколь бы то ни было актуального характера для финансово-правовой науки конца XIX – начала XX в. Более того, он вообще не ставился ведущими представителями финансового права.

Можно заключить, что в работах дореволюционных ученых словосочетание «государственный контроль» использовалось в двух значениях. При написании с прописных букв – Государственный Контроль – обозначал особый государственный орган, действовавший на правах министерства. Данный орган был образован в 1811 г. и первоначально носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов». В 1837 он был переименован в Государственный Контроль, которое и носил вплоть до Февральской революции. Наиболее близким аналогом Государственного Контроля является современная Счетная палата. В то же время рассматриваемый орган нельзя считать независимым.

Во втором значении государственный контроль – это деятельность указанного органа. При этом следует понимать, что вследствие неразвитости теории финансового контроля, государственный контроль сводился исключительно к бюджетному контролю. Как отмечал профессор И. Х. Озеров, «развитие идеи закономерного бюджета создает идею государственного контроля, и последний – продукт исторического развития»[48].

Представители науки финансового права того периода используют слова «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые. Например, профессор Д. М. Львов полагал, что «задача государственного контроля – не только ревизия кассовой деятельности, но еще – надзор за тем, чтобы по отношению к доходам государство действительно получало все, что взято с подданных»[49]. В свою очередь, профессор Э. Н. Берендтс указывал на то, что «высшее контрольное учреждение подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы»[50]. Далее автор употребляет словосочетание «надзор контроля»[51], т. е. надзор Государственного Контроля.

В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела[52]. Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.

Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу»[53]. Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного[54], содержал Главу V «О надзоре за производством кредитными учреждениями, банкирскими заведениями и меняльными лавками операций на золотую валюту». Соответствующие полномочия осуществлялись Министерством финансов.

В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.

Следует особо подчеркнуть, что среди видов государственного финансового контроля традиционно выделяют «бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный»[55] контроль. При этом столь же традиционно контроль в банковской и страховой сфере именуется надзором. В свою очередь, профессор Е. Ю. Грачева, считает, что «близость данных категорий (контроль и надзор. – А. С.) <…> позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля»[56].

В науке финансового права также предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Данный подход признает диалектическое единство контроля и надзора – они могут быть рассмотрены как однопордяковые явления, которым присущи специфические отличия, и как явления разного порядка, когда контроль является обобщающим понятием и включает в себя надзор.

Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы»[57]. Надзор, по его мнению, отличается от надзора в последнем (узком) смысле. Автор полагает, что в рамках надзора вмешательство в вопросы организации бизнеса являются недопустимыми.

Профессор Т. Э. Рождественская допускает «рассмотрение надзора и контроля как однопорядковых правовых и управленческих явлений»[58]. На основе проведенного сравнения банковского надзора и валютного контроля, автор заключает, что «надзор осуществляется за видом, за направлением деятельности с целью предупреждения нарушения прав и законных интересов; контроль – за конкретными действиями (операциями в валютном контроле) с целью выявления несоответствия этих действий требованиям законодательства»[59]. Это, в частности, объясняет тот факт, что валютный контроль, проводимый Банком России в отношении уполномоченных банков, осуществляется в рамках процедур банковского надзора (для кредитных организаций операции с иностранной валютой являются видом банковских операций). Между тем надзор за тем или иным направлением деятельности в конечном счете все равно сводится к контролю конкретных действий (в том числе операций).

Кроме того, автор подчеркивает, что цели контроля и надзора не противопоставляются друг друга. Так, например, контроль также преследует цель предупреждения прав и законных интересов физических лиц и организаций при проведении, например, предварительного контроля.

По мнению С. В. Мирошник, «на современном этапе развития общества и государства контроль стал составной частью надзора, его первым этапом»[60]. Автор, в частности, указывает на то, что:

– цель надзора шире, чем у контроля, и помимо проверки законности включает в себя обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов;

– надзор – это функция исключительно органов публичной власти, а контрольные полномочия могут передаваться иным субъектам (в частности, банкам);

– объектом надзора является система, а контроля – отдельные элементы системы[61].

Относительно всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее. Во-первых, «обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов» не является целью надзора – это цель самого «поднадзорного объекта». Справедливость данного вывод может быть проиллюстрирована примером из современной практики. Так, на 1 января 2009 года в России насчитывалось 1128 кредитных организаций (в том числе 1172 банков и 56 небанковских кредитных организаций)[62], в то время как на 1 января 2019 года – 484 кредитных организаций (из них банков – 448, небанковских кредитных организаций – 42)[63]. Изменение числа кредитных организаций происходит по разным основаниям, в том числе в связи со слиянием юридических лиц. Между тем основной причиной уменьшения количества кредитных организаций стал отзыв лицензий по результатам мероприятий банковского надзора. Таким образом, можно заключить, что регулятор не ставил перед собой задачу обеспечить стабильное развитие поднадзорных объектов.

Во-вторых, тезис о том, что объектом надзора является система, также представляется сомнительным. Любая система – это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. В связи с этим возникает вопрос: как можно осуществлять надзор, минуя отдельные элементы системы? Например, банковская система, помимо всего прочего, включает в себя совокупность кредитных организаций. Банковский надзор осуществляется за каждой отдельной кредитной организацией, а не за абстрактной банковской системой. Только через контроль отдельных элементов можно обеспечить стабильность всей системы. В то же время согласимся в том, что надзор, помимо всего прочего, включает в себя оценку состояния системы.

Интересный подход к разграничению контроля и надзора в системе финансового рынка предложен в трудах профессора А. Г. Гузнова. По мнению автора, рассматриваемые направления деятельности контролирующих органов осуществляются в разных парадигмах[64]. При этом применительно к надзору на финансовых рынках отмечается, что он включает в себя оценку состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, а также выявление, предупреждение, купирование «зон риска»[65]. В то же время внедрение риск-ориентированного подхода является общей тенденцией для всех видов финансового контроля. В частности, это характерно для внутреннего государственного финансового (бюджетного) контроля[66], налогового контроля[67], финансового мониторинга[68], валютного контроля[69] и т. д.

В целом полагаем, что действующее законодательство не позволяет рассматривать финансовый контроль и финансовый надзор как однопорядковые явления. Все вышеперечисленное дает основание говорить о том, что контроль – более широкая категория, чем надзор. Последний обладает определенными специфическим особенностями, позволяющими выделить его среди других видов контрольной деятельности. Однако несмотря на это, надзор остается контролем. Таким образом, любой надзор в финансовой сфере – это контроль, но не любой контроль можно назвать надзором.

Представляется, что специфика надзора обуславливается кругом подконтрольных субъектов, и обусловленных этим особенностях контроля за их деятельностью. Так, банковский, страховой и иные виды надзора на финансовом рынке осуществляются за особой группой субъектов, осуществляющих профессиональную деятельность на указанном рынке. В силу своей социальной важности государство в публичном интересе устанавливает повышенные требования к указанным субъектам. Соответствие данным требованиям удостоверяется выдачей разрешения (лицензии, регистрацией и т. д.), в силу чего рассматриваемые организации приобретают специальную правоспособность. В дальнейшем уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия данных организаций требованиям действующего законодательства, предъявляемым к определенному виду деятельности на финансовом рынке.

Справедливость нашего вывод может быть подтверждена ссылкой на законодательство. Так, например, ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»[70] (далее – Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС) определяет надзор в НПС как деятельность Банка России по контролю за соблюдением субъектам НПС требований данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Кроме того, ст. 73-1 Закона о Банке России содержит упоминание о проведении контрольных мероприятий. В целом в рамках финансового надзора применяются такие методы финансового контроля как проверки, анализ, мониторинг и т. д.

Основная цель надзора заключается в обеспечении устойчивости системы (в частности, системы финансового рынка, национальной платежной системы и т. д.). Между тем объектом надзора является не сама система, а деятельность отдельно взятых субъектов.

Что же касается употребляемого в нормативных правовых актах словосочетания «контроль и надзор», то его можно рассматривать как устоявшееся выражение. Например, как отмечалось, налоговый орган, осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Но тогда возникает резонный вопрос: когда ФНС реализует функции по контролю, а когда – по надзору? Законодательство о налогах и сборах лишь упоминает о «федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном по контролю и надзору в области налогов и сборов», однако налоговый надзор не регулирует. Сравнение налогового контроля и банковского надзора также рождает ряд сложноразрешимых вопросов. Так, указанные виды финансового контроля фактически строятся по одной схеме: в рамках налогового контроля и банковского надзора применяются дистанционные и контактные методы контроля, можно выделить предварительный, текущий и последующий налоговый контроль и банковский надзор, в их рамках внедряются инструменты оценки существующих рисков и т. д. Когда же ФНС осуществляет налоговый надзор, а Банк России – банковский контроль?

В любом случае до тех пор, пока законодатель не даст четкий ответ на вопрос о соотношении данных терминов, не закрепит легальные определения соответствующих понятий, любая их трактовка может рассматриваться лишь как попытка поиска глубокого смысла (которого, возможно, нет), вложенного законодателем в тексты зачастую противоречивых нормативных правовых актов. Полагаем, что проблема разграничения контроля и надзора в ближайшем будущем продолжит оставаться еще одним пунктом в перечне неразрешенных вопросов, по которым законодатель сохраняет квалифицированное молчание (наравне, например, с вопросом о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации).

Вместе с тем, исходя из всего вышеперечисленного, в дальнейшем в рамках настоящей работы под финансовым контролем и финансовым надзором будут пониматься:

Финансовый контроль – это деятельность специально уполномоченных органов по проверке субъектов финансовых правоотношений на предмет ее соответствия финансовому законодательству и подзаконным нормативным правовым актам, а в установленных случаях также ее целесообразности, эффективности и выявлению рисков данной деятельности для финансовой системы.

Финансовый надзор – это форма контроля за субъектами финансовых правоотношений, обладающих в силу имеющегося у них разрешения (лицензии, регистрации, аккредитации) специальной правоспособностью, на предмет соответствия требованиям, предъявляемым законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами к осуществляемым ими видам деятельности.

Возвращаясь к непосредственному объекту настоящего исследования, заметим, что в науке финансового права предлагаются различные подходы к определению финансового контроля в сфере денежного обращения. Например, Е. Е. Фролова предлагает понимать «под государственным финансовым контролем в сфере денежного обращения… комплекс форм и методов организации и управления денежным оборотом в рамках национальной экономики в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, стабильного и сбалансированного осуществления всех платежей и расчетов, предотвращения нецелевого использования публичных и частных денежных фондов, соблюдения требований государственной финансовой дисциплины и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем»[71]. Между тем представляется, что данное определение является чрезвычайно широким. «Организация и управление денежным оборотом в рамках национальной экономики» осуществляется посредством целого комплекса мер правового и экономического характера. В качестве примера можно привести систему мер валютных ограничений – они служат указанной цели, однако не предполагают проверку законности деятельности резидентов и нерезидентов – она осуществляется в рамках валютного контроля. Таким образом, можно говорить, что организация и управление денежным оборотом является одной из целей контроля в сфере денежного обращения, но не его содержанием.

Представляется, что более точное определение рассматриваемого понятия было дано профессором И. И. Кучеровым, по мнению которого контрольно-надзорную деятельность в сфере денежного обращения можно определить как «самостоятельное комплексное направление финансового контроля, включающее в себя организованную определенным образом деятельность уполномоченных государственных органов и иных субъектов по проверке платежеспособности и подлинности денежных знаков, порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций, а также соблюдения законодательства о национальной платежной системе, валютного законодательства и законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в части обязательного контроля за денежными операциями»[72].

Очевидно, что приведенные определения носят диаметрально противоположный характер. В первом случае автор заостряет свое внимание на глобальных целях, связанных с поддержанием устойчивости денежного оборота, в то время как во втором определении основной упор делается на проведении проверки определенных действий и операций, связанных с использованием валюты и т. д.

Как можно заметить, первое определение по своему содержанию близко к понятию регулирования. Безусловно, контроль всегда является частью регулирования. Между тем, в соответствии с законами формальной логики каждое определение должно как можно более точно отражать особенности определяемого явления. Первое определение не в полной мере отражает контрольный характер рассматриваемой деятельности.

В то же время, на наш взгляд, оба подхода имеют право на существование, поскольку отражают различные проявления финансового контроля в сфере денежного обращения. Следует говорить о том, что контроль в сфере денежного обращения может осуществляться на разных уровнях экономики. В связи с этим можно выделить финансовый контроль в сфере денежного обращения, осуществляемый на макро- и микроэкономических уровнях экономики. Данные виды финансового контроля преследуют различные цели и задачи.

Понимание финансового контроля в его юридическом смысле может трактоваться по-разному, исходя из чего его можно рассмотреть в широком и узком понимании. С точки зрения широкого подхода, контроль в сфере денежного обращения включает в себя контрольную деятельность уполномоченных государственных органов и хозяйствующих субъектов, которая связана с обращением наличных и безналичных денежных средств в национальной и иностранной валюте, а также цифровых расчетных инструментов. В качестве примера можно привести проверки налоговыми органами расчетных документов налогоплательщиков. Несмотря на то, такая проверка проводится в рамках налогового контроля и имеет своей целью подтверждение факта полноты и своевременности выполнения налоговых обязательств перед государством, тем не менее, она затрагивает в том числе вопросы денежного обращения. Более того, проверяемые налоговыми органами платежи между контрагентами не являются налогами, хотя они и влияют на налоговую обязанность налогоплательщика.

Продолжая данную цепь рассуждений, можно отметить, что в соответствии со статьей 8 НК РФ налоги, сборы, страховые взносы являются платежами. Само же слово «платеж» показывает вовлеченность соответствующих денежных средств в денежное обращения, демонстрирует процесс перехода права собственности на деньги между различными субъектами правоотношений, их движение (перераспределение) между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств. Платеж – это денежные средства, существующие между двумя субъектами – они уже не являются собственностью плательщика, но еще не являются собственностью получателя. Таким образом, платеж – это денежные средства в движении.

Исходя из этого, контроль за любыми платежами есть контроль в сфере денежного обращения. Такой подход безусловно является неоправданно широким, поскольку не позволяет провести отграничение между контролем в сфере денежного обращения и другими видами контрольной деятельности в финансовом праве. В то же время он позволяет, с одной стороны, подчеркнуть взаимосвязь между различными видами финансового контроля, а с другой – демонстрирует важность информации о денежных операциях для осуществления всех видов финансового контроля.

В узком понимании контроль в сфере денежного обращения представляет собой самостоятельный вид финансового контроля, который связан с проверкой соблюдения физическими лицами и организациями правил проведения операций с денежными средствами в национальной и иностранной валюте, иных расчетных инструментов, выполняющих денежные функции, учета и отчетности по данным операциям, платежеспособностью и подлинностью денежных знаков. Представляется, что именно такое понимание финансового контроля в сфере денежного обращения наиболее четко отражает его суть и содержание. В связи с этим далее мы будем исходить именно из данного понимания рассматриваемой категории – это поможет более четко очертить предмет исследования и исключить из него лишнее.

Подводя итоги настоящего параграфа можно заключить, что финансы – суть денежные отношения, они опираются на денежную систему и выполняют в ее рамках распределительную и контрольную функции. При этом контрольная функция осуществляется «через посредство денег»[73]. Одновременно в рамках финансовой деятельности государство организует денежную систему и денежное обращения, а посредством финансового контроля, как направления указанной деятельности, выражающей контрольную функцию финансов, обеспечивает стабильность денежной системы.

1.2. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращениякак институт права денежного обращения

На сегодняшний день финансовое право, с одной стороны, регулирует денежное обращение, устанавливая правила проведения операций с денежными средствами, с другой – финансовый контроль в рассматриваемой области. В связи с этим представляется необходимым определить то место, которое нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере денежного обращения, занимают в системе финансового права.

Вместе с тем вопрос о системе отрасли финансового права является одним из наиболее дискуссионных в современной науке. Отсутствие единства мнений и взглядов на структуру системы финансового права в первую очередь обуславливается разнообразием направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, постоянным развитием финансовых отношений, а также отсутствием единого нормативного акта, регулирующего указанные общественные отношения.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права представляет собой систему норм, объединяющихся на основе общности предмета правового регулирования. Таким образом, изучение вопроса о системе права в целом и системе финансового права в частности объективно обусловливает необходимость обращения к положениям, выработанным в рамках общей теории систем.

Следует отметить, что в «теории систем» были предложены самые разнообразные определения понятия система. Так, академик В. Г. Афанасьев понимал под системой «целостное образование, обладающее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах»[74]