После гегемонии. Что будет с ними и с нами бесплатное чтение

С тех пор как был отменен «железный закон заработной платы», экономика перестала быть «мрачной наукой». Экономисты больше не считают, что большинство людей должны существовать на уровне прожиточного минимума, а, напротив, утверждают, что возможно постепенное улучшение материальных условий жизни человека. Однако в то время как экономика стала более жизнерадостной, политика стала более мрачной. Двадцатый век стал свидетелем огромной экспансии реального и потенциального международного насилия. В мировой политической экономии возможности для конфликтов между правительствами увеличились, поскольку расширилась сфера действия государств. Самые большие опасности для мировой экономики, как и для мира во всем мире, кроются в политических конфликтах между государствами.

В изучении политики, пожалуй, ничто не кажется таким мрачным, как писанина о международном сотрудничестве. Действительно, когда я сказал своей подруге и бывшей учительнице, что собираюсь написать книгу на эту тему, она ответила, что это должна быть короткая книга.

«Или ты планировал очень крупный шрифт и широкие поля, чтобы оправдать твердую обложку?» – сказала она.

Я мог бы ответить, что в моей книге также будут обсуждаться разногласия – гораздо более распространенная черта мировой политики. Однако проблема значительно глубже. Международное сотрудничество между развитыми индустриальными странами после окончания Второй мировой войны было, вероятно, более масштабным, чем международное сотрудничество между крупными государствами в любой сопоставимый по продолжительности период истории. Безусловно, масштабы и сложность усилий по координации экономической политики государств были выше, чем в период между двумя мировыми войнами или в столетие до 1914 года. И все же сотрудничество остается скудным по сравнению с разногласиями, потому что быстрый рост международной экономической взаимозависимости с 1945 года и все более активное участие правительств в функционировании современной капиталистической экономики создали больше точек потенциального трения. Взаимозависимость может передавать как плохие, так и хорошие влияния: безработица и инфляция могут экспортироваться так же, как рост и процветание. Американские сталелитейщики могут потерять работу из-за субсидий европейским производителям стали со стороны Европейского экономического сообщества и европейских правительств; высокие процентные ставки в США могут сдерживать экономическую активность за рубежом.

Взаимозависимость заставляет демократические правительства расширять поле своей деятельности, чтобы защитить своих граждан от колебаний мировой экономики. Когда эта государственная активность принимает форму стремления переложить расходы на адаптацию на иностранцев, возникает международный разлад. Таким образом, даже рост абсолютного уровня сотрудничества может обернуться разногласиями, поскольку рост взаимозависимости и вмешательство государства создают больше возможностей для политических конфликтов. Как в «Алисе в Стране чудес», чтобы стоять на месте, может потребоваться бежать быстрее. Ученые не должны ждать, пока сотрудничество станет правилом, а не исключением, прежде чем изучать его, поскольку незнание того, как развивать сотрудничество, может привести к разногласиям, конфликтам и экономическим катастрофам еще до того, как у сотрудничества появится шанс на победу.

Эта книга посвящена тому, как было и может быть организовано сотрудничество в мировой политической экономике при наличии общих интересов. Она не концентрируется на вопросе о том, как можно создать фундаментальные общие интересы между государствами. Таким образом, две темы, которые с полным правом могли бы быть рассмотрены в книге о международном экономическом сотрудничестве, не рассматриваются систематически: я не исследую, как экономические условия влияют на модели интересов, и не изучаю влияние идей и идеалов на поведение государств. Теория, которую я разрабатываю, принимает существование взаимных интересов как данность и рассматривает условия, при которых они приведут к сотрудничеству. Я начинаю с предпосылки, что даже при наличии общих интересов сотрудничество часто не удается. Моя цель – выявить причины таких неудач и редких успехов в надежде улучшить наши возможности по поиску лекарств.

Поскольку я начинаю с признанных общих интересов, мое исследование сосредоточено на отношениях между странами с развитой рыночной экономикой, где такие интересы многообразны. Эти страны придерживаются относительно схожих взглядов на правильное функционирование своих экономик – по крайней мере по сравнению с различиями, существующими между ними и большинством менее развитых стран или стран с нерыночным планированием экономики. Они вовлечены в обширные отношения взаимозависимости друг с другом; в целом политика их правительств отражает убежденность в том, что они выигрывают от этих связей. Кроме того, они находятся в дружественных политических отношениях, поэтому военно-политические конфликты между ними в меньшей степени определяют политику экономических операций, чем это происходит в отношениях между Востоком и Западом.

Аргументы этой книги, безусловно, применимы к некоторым отношениям между странами с развитой рыночной экономикой и менее развитыми государствами. У этих государств есть общие интересы, которые могут быть реализованы только через сотрудничество. Возможно, в более ограниченной степени мой анализ должен быть применим и к тем областям отношений между Востоком и Западом, где существуют общие интересы. В данной книге основное внимание уделяется сотрудничеству между развитыми индустриальными странами, что ни в коем случае не означает, что сотрудничество между Севером и Югом или Востоком и Западом невозможно или не нужно. Однако, чтобы проиллюстрировать и проверить свои идеи о сотрудничестве и разногласиях, я сначала сосредоточился на той области, где общие интересы наиболее велики и где выгоды международного сотрудничества легче всего реализовать. Тщательное распространение этой аргументации на отношения между Востоком и Западом и Севером и Югом, включая вопросы безопасности и экологии, было бы весьма желательным.

Под впечатлением от трудностей сотрудничества наблюдатели часто сравнивают мировую политику с «состоянием войны». Согласно этой концепции, международная политика – это «соревнование единиц в том виде природного состояния, которое не знает никаких ограничений, кроме тех, которые накладывают меняющиеся потребности игры и мелкие удобства игроков». Она анархична в том смысле, что в ней нет авторитетного правительства, которое могло бы устанавливать и обеспечивать соблюдение правил поведения. Государства должны полагаться на «средства, которые они могут генерировать, и договоренности, которые они могут для себя создать». В результате возникают конфликты и войны, поскольку каждое государство является судьей в своем деле и может использовать силу для выполнения своих решений. Преобладающие разногласия объясняются фундаментальными конфликтами интересов.

Если бы такое представление мировой политики было верным, то любое сотрудничество, которое имеет место, было бы производным от общих моделей конфликта. Сотрудничество между альянсами было бы легко объяснить как результат действия баланса сил, но общесистемные модели сотрудничества, которые приносят пользу многим странам, не будучи связанными с системой альянсов, направленных против противника, – нет. Если бы международная политика представляла собой состояние войны, то институционализированные модели сотрудничества на основе общих целей не должны были бы существовать иначе, как в рамках более масштабной борьбы за власть. Широкие модели международных соглашений, которые мы наблюдаем по таким разным вопросам, как торговля, финансовые отношения, здравоохранение, телекоммуникации и охрана окружающей среды, отсутствовали бы.

Другой крайностью по сравнению с этими «реалистами» являются авторы, которые считают совместную деятельность необходимой в мире экономической взаимозависимости и утверждают, что общие экономические интересы создают потребность в межнациональных институтах и правилах. Такой подход, который я называю «институционалистским» из-за того, что его приверженцы делают акцент на функциях, выполняемых международными институтами, рискует оказаться наивным в отношении власти и конфликтов. Слишком часто его сторонники включают в свои теории чрезмерно оптимистичные предположения о роли идеалов в мировой политике или о способности государственных деятелей усвоить то, что теоретик считает «правильными уроками». Однако у искушенных исследователей институтов и правил есть чему нас научить. Они рассматривают институты не просто как формальные организации со зданиями штаб-квартир и специализированным персоналом, а в более широком смысле – как «признанные образцы практики, вокруг которых сходятся ожидания».

Они считают эти образцы практики значимыми, поскольку те влияют на поведение государства. Продуманные институционалисты не ожидают, что сотрудничество всегда будет преобладать, но они осознают изменчивость интересов и утверждают, что взаимозависимость создает новые сферы сотрудничества.

В первые двадцать с лишним лет после Второй мировой войны эти взгляды, хотя и очень разные по своему интеллектуальному происхождению и более широким последствиям для человеческого общества, делали схожие прогнозы относительно мировой политической экономики и особенно относительно предмета этой книги – политической экономии стран с развитой рыночной экономикой. Институционалисты ожидали, что успешное сотрудничество в одной области «перекинется» на другие. Реалисты ожидали относительно стабильного международного экономического порядка в результате доминирования Соединенных Штатов. Ни одна из групп наблюдателей не была удивлена тем, что произошло, хотя они по-разному интерпретировали события.

Институционалисты могут интерпретировать либеральные международные соглашения по торговле и международным финансам как ответ на необходимость координации политики, вызванную фактом взаимозависимости. Эти соглашения, которые мы будем называть «международными режимами», содержали правила, нормы, принципы и процедуры принятия решений. Реалисты могут ответить, что эти режимы были созданы на основе принципов, отстаиваемых Соединенными Штатами, и что американская мощь была необходима для их создания и поддержания. Другими словами, для реалистов ранние послевоенные режимы опирались на политическую гегемонию Соединенных Штатов. Таким образом, и реалисты, и институционалисты могли рассматривать ранние послевоенные события как подтверждение своих теорий.

Однако после середины 1960‑х годов доминирование США в мировой политической экономике было поставлено под сомнение экономическим подъемом и растущим единством Европы, а также быстрым экономическим ростом Японии. Тем не менее экономическая взаимозависимость продолжала расти, а темпы расширения участия США в мировой экономике даже ускорились после 1970 года. Таким образом, на этом этапе институционалистские и реалистские прогнозы начали расходиться. С точки зрения строгих институционалистов, растущая потребность в координации политики, вызванная взаимозависимостью, должна была привести к большему сотрудничеству. С точки зрения реалистов, напротив, диффузия власти должна была подорвать способность кого бы то ни было создавать порядок.

На первый взгляд, реалисты сделали лучший прогноз. С конца 1960‑х годов появились признаки снижения масштабов и эффективности усилий по сотрудничеству в мировой политической экономике. По мере того как американская мощь ослабевала, ослабевали и международные режимы. Разрушение этих режимов после Второй мировой войны, конечно, опровергает наивную версию институционалистской веры во взаимозависимость как растворитель конфликтов и создатель сотрудничества. Но это не доказывает, что правомерен только реалистский акцент на силе как создателе порядка. Вполне возможно, что после падения гегемонистских режимов, после переходного периода раздора могут развиться более симметричные модели сотрудничества. Действительно, сохранение попыток сотрудничества в 1970‑е годы говорит о том, что упадок гегемонии не обязательно является предсмертным звоном для сотрудничества.

Таким образом, международное сотрудничество и разлад остаются загадкой. При каких условиях независимые страны могут сотрудничать в мировой политической экономике? В частности, может ли сотрудничество осуществляться без гегемонии, и если да, то каким образом? Данная книга призвана помочь нам найти ответы на эти вопросы. Я начинаю с реалистических представлений о роли власти и последствиях гегемонии. Но мои главные аргументы в большей степени опираются на традицию институционализма, утверждая, что при определенных условиях сотрудничество может развиваться на основе взаимодополняющих интересов и что институты, в широком смысле, влияют на возникающие модели совместной деятельности.

Гегемонистское лидерство вряд ли возродится в этом веке для Соединенных Штатов или любой другой страны. Гегемонистские державы, как правило, возникали только после мировых войн; в мирное время более слабые страны, как правило, выигрывали у гегемона, а не наоборот.

Трудно поверить, что мировая цивилизация, не говоря уже о сложной международной экономике, переживет такую войну в ядерный век. Конечно, ни одна процветающая гегемонистская держава, скорее всего, не выйдет из подобного катаклизма. Поэтому до тех пор, пока сохраняется мировая политическая экономика, ее центральной политической дилеммой будет вопрос о том, как организовать сотрудничество без гегемонии.

Сотрудничество достаточно неуловимо, а его источники довольно многогранны и переплетены, поэтому оно представляет собой сложный предмет для изучения. Особенно трудно, а вероятно и невозможно, исследовать ее с научной точностью. Ни один здравомыслящий человек не выберет ее в качестве предмета исследования на том основании, что ее загадки можно легко «разгадать». Я изучаю ее, несмотря на отсутствие богатых данных, пригодных для проверки гипотез, и на относительную скудость соответствующей теории, из-за ее нормативной значимости.

Этот выбор создает проблемы как для автора, так и для читателя. Мои ценности неизбежно влияют на мои аргументы; однако я достаточно позитивист, чтобы попытаться провести различие между моими эмпирическими и нормативными утверждениями. За исключением этой главы и главы 11, «После гегемонии» представляет собой попытку теоретического, исторического и интерпретационного анализа, а не упражнение в прикладной этике. Я стремлюсь расширить наше понимание сотрудничества, полагая, что более глубокое понимание может помочь улучшить политическую дружбу и экономическое благосостояние, хотя и не исходя из наивного предположения, что знание обязательно увеличивает либо дружбу, либо благосостояние. Я пытаюсь дать такое представление о сотрудничестве, которое может быть проанализировано, если не проверено в строгом смысле слова, другими людьми, не разделяющими мои нормативные взгляды, хотя я признаю, что если бы не мои собственные ценности, я бы никогда не решился написать эту книгу. И все же поскольку я, безусловно, не могу полностью отделить свой анализ от своих ценностей, мне кажется справедливым по отношению к читателю кратко изложить свои мысли о том, является ли международное сотрудничество «благом», к увеличению которого мы должны стремиться, и при каких условиях.

Политики рассматривают сотрудничество не столько как самоцель, сколько как средство для достижения множества других целей. Задаваясь вопросом о моральной ценности сотрудничества, мы отчасти задаемся вопросом о целях, ради которых оно осуществляется. Как и многие другие, я не одобряю сотрудничество между правительствами богатых и могущественных государств с целью эксплуатации более бедных и слабых стран. Даже если цели, к которым стремится сотрудничество, будут признаны желательными в принципе, конкретные попытки их достижения могут привести к обратным последствиям. Иными словами, последствия сотрудничества могут быть неблагоприятными либо для отдельных стран, не полностью представленных в процессе принятия решений, либо для общего мирового благосостояния. Когда общепринятая межнациональная экономическая мудрость оказывается ошибочной, сотрудничество может оказаться хуже, чем ничегонеделание. Так экономическая ортодоксия 1933 года показалась Франклину Делано Рузвельту, когда он сорвал Лондонскую экономическую конференцию того года (Feis, 1966); так и международно-ориентированное кейнсианство администрации Картера теперь кажется экономическим теоретикам рациональных ожиданий, возлагающим надежды на рынки (Saxonhouse, 1982). В условиях взаимозависимости некоторое сотрудничество является необходимым условием для достижения оптимального уровня благосостояния; но оно не является достаточным, и большее сотрудничество не обязательно лучше меньшего.

Хотя было бы наивно полагать, что расширение сотрудничества между любыми группами государств в любых целях обязательно будет способствовать утверждению гуманных ценностей в мировой политике, представляется очевидным, что более эффективная координация политики между правительствами часто может помочь. Кейнсианцы, придерживающиеся международных взглядов, рекомендуют широкомасштабную гармонизацию макроэкономической политики (Whitman, 1979). Даже сторонники международного laissez-faire, отвергающие эти предложения, вынуждены признать, что свободные рынки зависят от предварительного установления прав собственности (North and Thomas, 1973; Field, 1981; Conybeare, 1980; North, 1981). Люди могут не соглашаться с тем, какие формы международного сотрудничества желательны и каким целям они должны служить, но мы все можем согласиться с тем, что мир без какого-либо сотрудничества был бы действительно удручающим.

В заключении я прямо возвращаюсь к проблеме моральной оценки. Хорошо ли, что международные режимы, о которых идет речь в этой книге, существуют? В чем их недостатки, если оценивать их по соответствующим моральным стандартам? Было бы лучше, если бы они никогда не появились? На эти вопросы нет исчерпывающих или окончательных ответов, но важность проблемы этической оценки требует их постановки.

Замысел этой книги

Я надеюсь, что книгу «После гегемонии» будут читать не только студенты, изучающие мировую политику, но и экономисты, интересующиеся политическими основами международной экономики, а также граждане, обеспокоенные межнациональным сотрудничеством. Чтобы поощрить читателей, не связанных с политологией, я постарался по возможности исключить профессиональный жаргон и четко определить термины, используя обычный язык. Тем не менее поскольку эта книга предназначена для людей с разной дисциплинарной подготовкой и опирается при этом на различные традиции, ее ключевые понятия могут быть могут быть неправильно поняты. Я надеюсь, что читатели будут осторожны и не станут выхватывать слова и фразы из контекста как подсказки для определения моей аргументации. Являюсь ли я «либералом», потому что обсуждаю сотрудничество, или «меркантилистом», потому что подчеркиваю роль власти и влияние гегемонии? Я «радикал», потому что серьезно отношусь к марксистским концепциям, или «консерватор», потому что говорю о порядке? Простодушие подобных умозаключений должно быть очевидным.

Поскольку я использую концепции из экономики для разработки политической теории о сотрудничестве и разногласиях в мировой экономике, мне нужно быть особенно четким в своих определениях экономики и политики и в своей концепции теории. В главе 2 эти вопросы обсуждаются в качестве необходимого пролога к разработке моей теории в части II. Глава 3 подготавливает почву для серьезного анализа сотрудничества и влияния на него институтов, рассматривая «теорию гегемонистской стабильности», согласно которой порядок, в лексиконе реалистов, зависит от преобладания одного государства. В главе 3 утверждается, что хотя гегемония может способствовать сотрудничеству, она не является ни необходимым, ни достаточным условием для него. Позже мы увидим, что гегемония менее важна для продолжения сотрудничества, если оно уже началось, чем для его создания.

Часть II, составляющая теоретическое ядро этой книги, начинается с определения двух ключевых терминов – «сотрудничество» и «международные режимы». Поскольку эти термины используются в главе 3 до их полного раскрытия в главе 4, здесь важно отметить, что сотрудничество определяется заведомо нетрадиционно. Сотрудничество противопоставляется раздору, но также отличается от гармонии. Сотрудничество, в отличие от гармонии, требует активных попыток корректировки политики в соответствии с требованиями других. То есть оно не только зависит от общих интересов, но и возникает на основе раздоров или потенциальных разногласий. Без разногласий не было бы сотрудничества, только гармония.

Важно определить сотрудничество как взаимное приспособление, а не рассматривать его просто как отражение ситуации, в которой общие интересы перевешивают конфликтующие. Другими словами, нам необходимо проводить различие между сотрудничеством и просто фактом наличия общих интересов. Это различие необходимо, потому что иногда разногласия преобладают даже при наличии общих интересов. Поскольку общие интересы иногда ассоциируются с сотрудничеством, а иногда с разногласиями, сотрудничество, очевидно, не является простой функцией интересов. Особенно там, где неопределенность велика, а акторы имеют разный доступ к информации, препятствия для коллективных действий и стратегических расчетов могут помешать им реализовать свои взаимные интересы. Само по себе существование общих интересов недостаточно: необходимо также наличие институтов, снижающих неопределенность и ограничивающих асимметрию информации.

Используя определения сотрудничества и международных режимов, данные в главе 4, в главах 5–7 представлена моя функциональная теория международных режимов. В главе 5 используются теория игр и теория коллективных благ, чтобы доказать, что «возникновение сотрудничества между эгоистами» (Axelrod, 1981, 1984) возможно даже при отсутствии общего правительства, но что степень такого сотрудничества будет зависеть от существования международных институтов, или международных режимов, с определенными характеристиками. Теория рационального выбора позволяет нам продемонстрировать, что пессимистические выводы о сотрудничестве, часто ассоциируемые с реализмом, не обязательно обоснованы, даже если мы принимаем предположение о рациональном эгоизме. Далее в главе 6 с помощью теорий провала рынка в экономике, а также более традиционной теории рационального выбора разрабатывается функциональная теория международных режимов, которая показывает, почему правительства могут создавать режимы и даже соблюдать их правила. Согласно этому аргументу, режимы способствуют сотрудничеству не за счет внедрения правил, которым государства должны следовать, а за счет изменения условий, в которых государства принимают решения, руководствуясь собственными интересами. Межнациональные режимы ценны для правительств не потому, что они навязывают другим обязательные правила (это не так), а потому, что они дают возможность правительствам заключать взаимовыгодные соглашения друг с другом. Они расширяют возможности правительств, а не сковывают их.

В главе 7 мы ослабляем наши прежние предположения о рациональности и узком эгоизме. Сначала в ней исследуются последствия отхода от предпосылки классической рациональности путем более реалистичного предположения, что принятие решений обходится правительствам дорого. То есть правительства действуют в условиях «ограниченной рациональности» (Simon, 1955), а не как классически рациональные акторы. При таком допущении режимы не заменяют собой непрерывные расчеты собственных интересов (которые невозможны), а скорее обеспечивают правила, которых придерживаются и другие правительства. Эти правила могут предоставлять правительствам возможность связывать своих преемников, а также делать политику других правительств более предсказуемой. Сотрудничество, развивающееся благодаря осознанию ограниченной рациональности, не требует от государств принятия общих идеалов или отказа от фундаментальных принципов суверенитета. Даже эгоистичные акторы могут согласиться принять на себя обязательства, исключающие расчеты о выгоде в конкретных ситуациях, если они считают, что в долгосрочной перспективе это приведет к лучшим последствиям, чем отказ от принятия каких-либо правил или принятие любого другого политически осуществимого набора правил.

В главах 5–6 и первых двух разделах главы 7 принята предпосылка эгоизма. В последних двух разделах главы 7 эта предпосылка смягчается. Там мы выдвигаем предположение, проводя различие между эгоистическими собственными интересами и концепциями собственных интересов, в которых эмпатия играет определенную роль. Акторам, которые представляют свои интересы как эмпатически взаимозависимые, в нашей терминологии, может быть легче формировать международные режимы, чем тем, чьи определения собственного интереса более сужены. Я исследую сильные и слабые стороны эгоистической и эмпатической интерпретаций поведения государства, анализируя две особенности мировой политической экономики, которые могут показаться загадочными с эгоистической точки зрения: факты, что правила и принципы режима иногда рассматриваются как имеющие морально обязательный статус и что несбалансированные обмены ресурсами часто сохраняются в течение значительного периода времени.

Аргументация части II, взятая в целом, представляет собой как критику, так и модификацию реализма. Реалистические теории, которые пытаются предсказать международное поведение на основе одних лишь интересов и силы, важны, но недостаточны для понимания мировой политики. Они должны быть дополнены, хотя и не заменены, теориями, подчеркивающими важность международных институтов. Даже если мы полностью понимаем модели власти и интересов, поведение государств (а также транснациональных акторов) не может быть полностью объяснено без понимания институционального контекста действий.

Эта институционалистская модификация реализма дает некоторые довольно абстрактные ответы на главную загадку, рассматриваемую в этой книге: как может происходить сотрудничество в мировой политике в отсутствие гегемонии? Мы понимаем создание режимов как результат сочетания распределения власти, общих интересов, а также предваряющих ожиданий и практик. Режимы возникают на фоне предыдущих попыток сотрудничества, успешных или нет. Кроме того, теория части II объясняет сохранение существующих режимов даже после исчезновения условий, способствовавших их созданию: режимы приобретают ценность для государств, поскольку выполняют важные функции и поскольку их трудно создать или перестроить. Чтобы в полной мере осознать значение этого теоретического аргумента для понимания современных международных режимов, нам необходимо объединить его с историческим пониманием создания современных международных режимов и их эволюции после окончания Второй мировой войны. Этой задаче посвящена часть III.

В части III утверждается, что создание современных международных режимов в значительной степени объясняется послевоенной политикой США, осуществляемой посредством использования американской силы. По мере того как в период между 1950‑ми и 1970‑ми годами американское экономическое превосходство ослабевало, основные межнациональные экономические режимы оказались под давлением. Таким образом, реалистические предположения оправдались. Однако изменения в этих режимах не всегда соответствовали переменам во власти, а упадок американской гегемонии не привел к краху режимов. Сотрудничество сохраняется, а по некоторым вопросам даже усиливается. Нынешние модели разногласий и сотрудничества отражают взаимодействующие силы: сохранившиеся элементы американской гегемонии и последствия ее эрозии, нынешнее сочетание общих и конфликтующих интересов, а также международные эколого-нормативные режимы, представляющие собой институциональное наследие гегемонии.

Первым шагом в эмпирическом анализе части III является изучение того, как на самом деле действовала американская гегемония. Поэтому в главе 8 рассматривается американская гегемония в течение двух десятилетий доминирования США, охватывающих период с доктрины Трумэна и плана Маршалла (1947 г.) до конца 1960‑х годов, когда Соединенные Штаты начали демонстрировать признаки стремления защитить себя от воздействия экономической взаимозависимости. В центре внимания здесь находятся источники и практика гегемонистского сотрудничества. Эпизоды, рассмотренные в этой главе, иллюстрируют незыблемую связь между разногласиями и сотрудничеством, о которой говорилось в главе 4, а также показывают, что неравенство сил может вполне соответствовать взаимному приспособлению, координации политики и формированию международных режимов. Гегемония и международные режимы могут дополнять или даже в какой-то степени заменять друг друга: и то, и другое служит для того, чтобы сделать возможными соглашения и облегчить соблюдение правил.

Этот период гегемонистского сотрудничества был коротким: «Американский век» Генри Люса оказался под серьезным давлением менее чем через двадцать лет. Ни одна теория системного уровня не объясняет этого, поскольку, как показано в главе 8, одной из важнейших причин недолгого доминирования США был плюралистический характер американской политики.

Однако при снижении американской мощи верующие в теорию гегемонической стабильности предсказывали бы снижение уровня сотрудничества. В главе 9 оценивается применимость этой теории к эволюции международных режимов в области денег, торговли и нефти в период с середины 1960‑х до начала 1980‑х годов. Стали ли международные режимы, воплощающие модели гегемонистского сотрудничества, менее эффективными из-за ослабления американской мощи? В главе 9 показано, что модель смены режимов сильно варьировалась от одной проблемной области к другой и что сдвиги в американской власти имели разное значение в сфере международных финансов, торговли и нефти. Упадок американской гегемонии – это лишь часть объяснения упадка послевоенных международных режимов. Глава 9 приходит к такому выводу, не пытаясь дать полное объяснение данному явлению, поскольку для этого потребовалось бы тщательно изучить влияние изменений в макроэкономических условиях и международной экономической конкурентоспособности, роль идей и обучения, а также влияние внутренней политики на внешнеэкономическую политику в США и других странах.

В главе 9 также отмечается, что хотя в 1970‑е годы международные режимы оказались под давлением, развитые индустриальные страны продолжают координировать свою политику, хотя и несовершенно, по международным экономическим вопросам. Современные попытки сотрудничества отражают не только эрозию гегемонии, но и продолжающееся существование международных режимов, большинство из которых возникли на основе американской гегемонии. Старые модели сотрудничества работают не так хорошо, как раньше, отчасти потому, что гегемония США уменьшилась; но выживанию моделей взаимной корректировки политики и даже их расширению могут способствовать международные режимы, которые зародились в период гегемонии. Из главы 9 видно, что как реалистские концепции власти и корысти, так и разработанные здесь аргументы о значении международных режимов дают ценное представление о природе современной мировой политической экономики. Нам необходимо выйти за рамки реализма, а не отбрасывать его. Кроме того, глава 9, документируя эрозию американской гегемонии, показывает, что наша ключевая загадка – как может происходить сотрудничество в отсутствие гегемонии – является не просто гипотетической, а весьма актуальной. Таким образом, это говорит об актуальности для нашей эпохи теорий международного сотрудничества, изложенных в части II. Общие интересы и существующие институты позволяют сотрудничать, но эрозия американской гегемонии заставляет делать это по-новому.

Глава 10 продолжает исследовать, как режимы влияют на модели сотрудничества, подробно рассматривая наиболее значимый международный экономический режим, созданный среди развитых индустриальных стран с 1971 года: энергетические договоренности, вращающиеся вокруг Международного энергетического агентства (МЭА), созданного под руководством США после нефтяного кризиса 1973–1974 годов. Этот режим не был глобальным, он ограничивался странами-потребителями нефти и конкурировал с другим частичным режимом, сформированным производителями нефти. В главе 10 мы увидим, что режимно-ориентированные усилия по сотрудничеству не всегда увенчиваются успехом, о чем свидетельствует фиаско действий МЭА в 1979 году, но при относительно благоприятных условиях они могут иметь положительный эффект, о чем свидетельствуют события 1980 года. Глава 10 также подтверждает общее предположение о том, что успешность попыток использовать международные режимы для содействия сотрудничеству прямо зависит от усилий по снижению транзакционных издержек, связанных с координацией политики, и от мер по предоставлению информации правительствам, а не от обеспечения соблюдения правил.

В заключительной главе рассматривается вся аргументация в целом, оценивается моральная ценность сотрудничества и разбираются последствия для политики. Мои рассуждения об этике приводят к выводу, что, несмотря на некоторые недостатки принципов, современные международные режимы являются морально приемлемыми, по крайней мере условно. Их легко оправдать на основе критериев, которые подчеркивают важность автономии государств, хотя оценка становится более сложной, когда используются космополитические и эгалитарные стандарты. Политические последствия книги напрямую вытекают из моего акцента на ценности информации, производимой и распространяемой международными режимами. Как поставщики, так и получатели информации выигрывают от ее доступности. Поэтому может иметь смысл принимать на себя обязательства, ограничивающие свободу действий в неизвестных будущих ситуациях, если другие также принимают на себя обязательства, поскольку эффект от этих взаимных действий заключается в уменьшении неопределенности. Таким образом, предположения о ценности «держать свои возможности открытыми» нуждаются в переосмыслении. Стремление к гибкости может привести к саморазрушению: подобно Улиссу, в некоторых случаях лучше привязать себя к мачте.

Роберт Гилпин предложил полезное рабочее определение фразы «мировая политическая экономия» (1975, с. 43):

Вкратце, политическая экономия в данном исследовании означает взаимное и динамичное взаимодействие в международных отношениях стремления к богатству и стремления к власти.

Причинно-следственная связь носит не однонаправленный, а взаимный характер: с одной стороны, распределение власти создает модели прав собственности, в рамках которых производится и распределяется богатство; с другой стороны, изменения в эффективности производства и доступе к ресурсам влияют на отношения власти в долгосрочной перспективе. Взаимодействие между богатством и властью динамично, поскольку и богатство, и власть постоянно меняются, равно как и связи между ними.

Богатство и власть связаны в международных отношениях через деятельность независимых акторов, наиболее важными из которых являются государства, не подчиняющиеся всемирной правительственной иерархии. Не существует авторитетного распределителя ресурсов: мы не можем говорить о «мировом обществе», принимающем решения об экономических результатах. Не существует последовательного и принудительного набора всеобъемлющих правил. Если акторы хотят повысить свое благосостояние за счет координации политики, они должны делать это путем переговоров, а не прибегать к централизованному руководству. В мировой политике царит неопределенность, заключать соглашения сложно, а отсутствие надежных барьеров не позволяет военным вопросам и вопросам безопасности влиять на экономические дела. Кроме того, разногласия по поводу того, как должны распределяться выгоды, пронизывают отношения между акторами и сохраняются, потому что сделки никогда не являются окончательно действительными. У акторов постоянно возникает соблазн попытаться навязать другим бремя, вместо того чтобы самим отказаться от затрат на адаптацию. Более того, эта борьба за то, чтобы заставить других приспособиться, разыгрывается неоднократно. Очевидная победа может быть недолговечной, а поражение – эфемерным, поскольку политический торг и маневр приводят не к окончательному выбору, наделяющему властью одних людей, а не других, а к соглашениям, которые в будущем могут быть отменены, или к разногласиям, сигнализирующим о продолжении торга и маневра.

Все это понимают студенты, изучающие международные отношения.

Труднее понять значение основных и вводящих в заблуждение терминов «богатство» и «власть». Гилпин определяет богатство как «все (капитал, земля или труд), что может приносить доход в будущем; оно состоит из физических активов и человеческого капитала (включая эмпирические знания)». Проблема с этим определением заключается в том, что оно, похоже, ограничивает богатство инвестиционными товарами, исключая активы, которые просто приносят пользу при потреблении. Съедобные продукты питания, достаточное количество бензина для езды на автомобиле, декоративные украшения – все это, говоря обычным языком, считается богатством, но в определении Гилпина они исключаются. Определение богатства Адамом Смитом как «годового продукта земли и труда общества» (1776/1976, p. 4) позволяет избежать этой трудности, но создает другую, поскольку относится к потоку доходов, а не к запасам активов. Наше обычное современное употребление слова «богатство» относится к понятию запаса, а не потока. Принимая это во внимание, мы могли бы последовать за Карлом Поланьи, рассматривая богатство как «средство удовлетворения материальных потребностей» (1957/1971, p. 243). Определение Поланьи, однако, также подвергается убедительным возражениям. Лайонел Роббинс (Lionel Robbins, 1932, p. 9) полвека назад указал, что если экономика относится только к удовлетворению материальных потребностей, то она включает в себя услуги повара, но не танцовщицы. И хотя повар производит материальный продукт, конечная цель (удовольствие от вкусной еды) может быть столь же нематериальной, как и конечная цель посещения балета или оперы.

Учитывая это возражение, мы могли бы определить богатство просто как «средства удовлетворения желаний», или все, что приносит полезность, будь то в форме инвестиций либо потребления. Достоинством этого определения является то, что оно рассматривает богатство как запас ресурсов, не исключая произвольно ни потребительские товары, ни нематериальные источники удовлетворения потребностей. Однако оно остается чрезмерно широким в двух отношениях. Во-первых, в нем отсутствует ссылка на дефицит. В неоклассическом экономическом анализе ценность деривативна по отношению к рыночным отношениям: богатство может быть оценено только после того, как рынок оценит различные товары или услуги. То, что не является дефицитом, не имеет рыночной стоимости. Например, чистая вода может считаться «продуктом земли», но в экологически чистом обществе она не будет представлять собой богатство, поскольку будет бесплатной. В неоклассической теории стоимости решающее значение имеет «меновая стоимость», а не «потребительная стоимость». Во-вторых, даже если мы примем во внимание дефицит, нам все равно придется различать ценные переживания, которые нельзя обменять на деньги, не меняя их внутренней природы (такие как любовь, чистая дружба и способность заставить других почувствовать, что они находятся в состоянии благодати), и те, которые можно обменять (такие как сексуальные отношения с незнакомцами, услуги, оказанные деловым партнерам, и способность вызывать «это чувство пепси»). Это делается путем ограничения «богатства» средствами удовлетворения желаний, которые не только дефицитны, но и рыночны: их можно купить и продать на рынке. Таким образом, «стремление к богатству» в мировой политэкономии означает стремление к рыночным средствам удовлетворения желаний, независимо от того, будут ли они использоваться для инвестиций или потребляться их владельцами.

Гилпин утверждает, что «природа власти еще более неуловима, чем природа богатства». Однако вместо того чтобы вступать во «внутридисциплинарную перепалку» по этому поводу, он следует определению власти, данному Гансом Моргентау, как «контроля человека над умами и действиями других людей». Власть, по мнению Гилпина, относится к причинно-следственным связям и зависит от контекста, в котором она осуществляется: «в международных отношениях не существует единой иерархии власти» (1975, с. 24).

Определение власти в терминах контроля достаточно правдоподобно, но оно не решает вопроса о ценности концепции в изучении политики. Чтобы использовать концепцию власти для объяснения поведения, необходимо уметь измерять власть до объясняемых действий и строить модели, в которых различные объемы или типы власти приводят к различным результатам. То, что Джеймс Г. Марч назвал «моделями базовой силы», предназначено для достижения этой цели путем использования осязаемых измерений ресурсов власти – таких как количество людей, качество оружия или богатство – для предсказания результатов политических споров. Однако предсказания этих моделей неточны, отчасти потому, что некоторые акторы больше заботятся об определенных результатах, чем другие, и поэтому готовы использовать большую долю своих ресурсов для их достижения (March, 1966; Harsanyi, 1962/1971). Таким образом, модели базовых сил, такие как «грубая» теория гегемонистской стабильности, рассмотренная в главе 3, полезны лишь в качестве первого приближения. Эти модели можно уточнить, добавив вспомогательные гипотезы, которые касаются роли нематериальных факторов, таких как воля, интенсивность мотивации или – в «рафинированном» варианте теории гегемонистской стабильности – лидерство. Однако, к сожалению, эти факторы можно измерить только после события. Власть больше не используется для объяснения поведения; скорее, она обеспечивает язык для описания политических действий.

Выше мы видели, что в неоклассической экономической теории стоимости богатство не используется в качестве первичной категории для объяснения спроса или цен; напротив, стоимость (следовательно, богатство) выводится из спроса и предложения, что отражается в движении цен на рынках. Таким образом, концепции власти и богатства имеют общий недостаток в качестве основы для экспланации поведения: чтобы оценить власть акторов или то, является ли данный товар, услуга или сырье богатством, необходимо наблюдать поведение во властных отношениях или на рынках.

Взаимодополняемость богатства и власти

Размышления о богатстве и власти как целях государства вскоре приводят к выводу, что они дополняют друг друга. Для современных государственных деятелей, как и для меркантилистов XVII и XVIII веков, власть является необходимым условием изобилия, и наоборот. Два примера, рассмотренные более подробно в последующих главах, иллюстрируют этот тезис. В конце 1940‑х годов американская мощь использовалась для создания международных экономических механизмов, соответствующих структуре американского капитализма; и наоборот, военная мощь США в долгосрочной перспективе зависела от тесных экономических, а также политических связей между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Западной Европой и Японией – с другой. Сказать, что американские экономические или политические цели были первичными, как это часто делают историки, вовлеченные в споры о холодной войне, – значит упустить суть, которая заключается в том, что экономические интересы США за рубежом зависели от создания политической среды, в которой мог бы процветать капитализм, а американские политические интересы и интересы безопасности зависели от экологического восстановления в Европе и Японии. Эти две группы целей были неразрывно связаны, и для их достижения требовалась схожая политика. Точно так же, когда в 1974 году Соединенные Штаты предложили создать международное энергетическое агентство, чтобы помочь справиться с переходом власти над нефтью к странам-производителям, они сделали это как для того, чтобы справиться с экономическими последствиями роста цен на нефть, так и для усиления собственного политического влияния. Эффективные международные действия по облегчению экономического положения казались невозможными без американского лидерства; и наоборот, влияние и престиж США, вероятно, усилились бы благодаря успешному руководству коллективными усилиями по обеспечению энергетической безопасности.

Взаимодополняемость богатства и власти обеспечивает преемственность между мировой политической экономией XVII века и современной. Большинство правительств по-прежнему придерживаются положений, которые Джейкоб Винер приписывает меркантилистам XVII века (1948, с. 10):

1) богатство является абсолютно необходимым средством для власти, будь то безопасность или агрессия; 2) власть необходима или ценна как средство для приобретения или удержания богатства; 3) богатство и власть являются конечными целями национальной политики; 4) существует долгосрочная гармония между этими целями, хотя в определенных обстоятельствах может потребоваться на время принести экономические жертвы в интересах военной безопасности, а значит, и долгосрочного процветания.

Оговорка, которую Винер предлагает к своему четвертому пункту, очень важна. В краткосрочной перспективе существуют компромиссы между стремлением к власти и стремлением к богатству. Одна из задач студентов, изучающих международную политическую экономику, – проанализировать эти компромиссы, не забывая о долгосрочной взаимодополняемости, лежащей в их основе.

Для Соединенных Штатов в 1980‑х годах, как и для кантилистических государственных деятелей XVII века и американских лидеров конца 1940‑х годов, ключевыми являются компромиссы не между властью и богатством, а между долгосрочными интересами власти/богатства государства и частичными интересами отдельных торговцев, рабочих или производителей, с одной стороны, или краткосрочными интересами общества – с другой. Соединенные Штаты – не единственная страна, которая не смогла сформулировать долгосрочные цели, не идя на уступки частичным экономическим интересам. Винер отмечает, что в Голландии в XVII и XVIII веках, «где купцы в значительной степени принимали непосредственное участие в управлении государством, основные политические соображения, включая саму безопасность страны или ее успех в войнах, в которых она фактически участвовала, неоднократно уступали место корыстолюбию купцов и их нежеланию вносить адекватный вклад в военное финансирование» (1948, с. 20). В Великобритании также «автономность деловых связей и традиций», по словам Винера, препятствовала преследованию государственных интересов. В годы реализации плана Маршалла американским администраторам приходилось иметь дело с «особыми требованиями американского делового и сельскохозяйственного сообщества, которые ожидали прямой и скорой прибыли от программы – и которые были хорошо представлены в Конгрессе.

Общие цели многосторонней торговли, безусловно, отвечали интересам всех этих групп; однако они, в отличие от Госдепартамента, были готовы подорвать достижение общей цели ради даже самой незначительной сиюминутной выгоды» (Kolko and Kolko, 1972, pp. 444–445).

Конфликт между краткосрочными и долгосрочными целями возникает в основном в виде выбора между потреблением, с одной стороны, и сбережениями или инвестициями – с другой. Когда экономика недоинвестирует, она отдает предпочтение настоящему, а не будущему. Аналогичные понятия можно использовать и при обсуждении энергетики. Государство инвестирует в силовые ресурсы, когда привязывает к себе союзников или создает международные режимы, в которых оно играет центральную роль. В 1930‑е годы Германия придерживалась «силового подхода» в торговых вопросах, изменяя структуру внешней торговли таким образом, чтобы ее партнеры были уязвимы перед ее собственными действиями (Hirschman, 1945/ 1980). После Второй мировой войны американская политика имела более широкую географическую направленность и была менее принудительной, но она также делала упор на силовые инвестиции. Соединенные Штаты шли на краткосрочные экономические издержки, такие как дискриминация американских товаров в Европе в начале 1950‑х годов, ради политического влияния, которое могло привести к долгосрочным выгодам. Они создали международные режимы, которые вращались вокруг Вашингтона и от которых его союзники сильно зависели.

Дезинвестирование власти также может иметь место; власть может потребляться, но не заменяться. Правительства могут поддерживать уровень потребления в настоящем за счет дефицита счета текущих операций, заимствуя средства за рубежом, чтобы компенсировать низкий уровень сбережений внутри страны, как это делали Соединенные Штаты в первые несколько лет 1980‑х годов. Однако в долгосрочной перспективе такая политика оказывается неустойчивой и подрывает основы влияния или кредитоспособности, от которых она зависит.

Инвестировать ли в дополнительные силовые ресурсы или израсходовать часть накопленных – это вечный вопрос внешней политики. Многие из наиболее важных решений, с которыми сталкиваются правительства, связаны с относительным весом, придаваемым потреблению (богатства или власти) по сравнению с инвестициями, а также с разработкой стратегий действий, которые были бы жизнеспособны в краткосрочной перспективе и способны достичь целей богатства и власти в долгосрочной перспективе. Любой анализ мировой политической экономики должен учитывать степень, в которой осуществляются или рассеиваются инвестиции, как во власть, так и в производство. Некоторые из этих инвестиций будут отражены в международных режимах и стратегиях лидерства, которые помогают их создавать и поддерживать. Определение межнациональной политической экономии с точки зрения стремления к богатству и власти приводит к тому, что мы анализируем сотрудничество в мировой политической экономике не столько как попытку воплотить в жизнь высокие идеалы, сколько как средство достижения заинтересованных в себе экономических и политических целей.

Системный анализ международной политики

К богатству и власти стремятся самые разные акторы мировой политики, включая негосударственные организации, такие как транснациональные деловые корпорации (Keohane and Nye, 1972). Но государства являются важнейшими акторами, которые не только стремятся к богатству и власти напрямую, но и пытаются построить рамки правил и практик, которые позволят им обеспечить эти цели, помимо прочих, в будущем. Поэтому наш анализ международного сотрудничества и режимов сосредоточен главным образом на государствах.

Власть на десять тысяч миль. Карикатура на американский империализм

Поведение государств можно изучать как «изнутри», так и «снаружи» (Waltz, 1979, p. 63). Объяснения «изнутри наружу», или на уровне единицы, определяют источники поведения внутри субъекта – например, в политической или экономической системе страны, качествах ее лидеров или внутренней политической культуре. «Внешние», или системные, объяснения раскрывают поведение государства на основе атрибутов системы в целом. Любая теория, разумеется, учитывает отличительные характеристики акторов, а также самой системы. Но системная теория рассматривает эти внутренние атрибуты как постоянные, а не как переменные. Переменные системной теории ситуативны: они относятся к положению каждого актора относительно других (Waltz, 1979, pp. 67–73; Keohane, 1983, p. 508). Системный анализ международной политэкономии начинается с определения местоположения акторов по измерениям относительной власти, с одной стороны, и богатства – с другой.

Кеннет Уолтц убедительно показал ошибочность теоретизирования на уровне отдельных единиц без предварительного осмысления влияния международной системы в целом. На это есть две основные причины. Во-первых, причинный анализ на уровне единицы затруднен из-за очевидной важности идиосинкразических факторов, начиная от личности лидера и заканчивая особенностями институтов конкретной страны. Парсимониальная теория, даже как частичный «первый срез», становится невозможной, если начинать анализ здесь, среди запутанного множества кажущихся релевантными фактов. Во-вторых, анализ поведения государств только «изнутри наружу» приводит к тому, что наблюдатели игнорируют контекст действий: давление, оказываемое на все государства в результате конкуренции между ними. Такие действия, как стремление уравновесить мощь потенциальных противников, могут быть объяснены на основе отличительных характеристик соответствующих правительств, в то время как их можно было бы более удовлетворительно объяснить на основе предварительной системной теории.

По этим причинам анализ данной книги начинается с системного уровня. Я фокусируюсь на влиянии системных характеристик, поскольку считаю, что на поведение государств, равно как и других акторов, сильно влияют ограничения и стимулы, создаваемые международной средой. Когда международная система меняется, меняются и стимулы, и поведение. Таким образом, мой взгляд «извне» схож с системными формами реалистической теории, или «структурным реализмом» (Krasner, 1983). От структурного реализма мои аргументы отличает акцент на влиянии международных институтов и практик на поведение государств. Распределение власти, подчеркивают реалисты, безусловно, важно. Так же, как и распределение богатства. Но человеческая деятельность на международном уровне также оказывает значительное влияние. Международные режимы изменяют информацию, доступную правительствам, и открывающиеся перед ними возможности; обязательства, взятые на себя по поддержке таких институтов, могут быть нарушены только ценой потери репутации. Таким образом, международные режимы меняют расчеты преимуществ, которые делают правительства. Пытаться понять поведение государств, просто сочетая структурную теорию реализма, основанную на распределении власти и богатства, с акцентом аналитика внешней политики на выборе, без понимания международных режимов, – все равно что пытаться объяснить конкуренцию и сговор между олигополистическими деловыми фирмами, не удосужившись выяснить, регулярно ли их лидеры встречаются вместе, входят ли они в одни и те же торговые ассоциации, разработали ли они неформальные средства координации поведения без прямого общения. Внутригосударственные режимы не только заслуживают систематического изучения, они практически взывают к нему.

Однако ни один системный анализ не может быть полным. Когда мы перейдем к обсуждению послевоенной международной политической экономии в части III, нам придется выйти за пределы системы и перейти к анализу поведения государств, подчеркивающему влияние внутренних институтов и лидерства на модели поведения государств. То есть нам придется ввести анализ на уровне отдельных стран. При этом мы уделим особое внимание самому могущественному актору мировой политической экономики – Соединенным Штатам. Поскольку Соединенные Штаты формировали систему в той же степени, в какой система формировала их, и поскольку они сохраняли большую свободу действий, чем другие страны, на протяжении тридцати пяти лет после Второй мировой войны мы должны рассматривать Соединенные Штаты как изнутри, так и снаружи.

Ограничения системного анализа

Мой выбор системной теории в качестве места для начала анализа не означает, что я считаю ее полностью удовлетворительной даже в качестве «первой попытки». Поэтому, прежде чем перейти к системному анализу части II, необходимо указать на некоторые его ограничения.

Преобладающая модель системного анализа в политике заимствована из экономики, в частности из микроэкономической теории. Такая теория предполагает существование фирм с заданными функциями полезности (например, максимизацией прибыли) и пытается объяснить их поведение на основе факторов внешней среды, таких как конкурентоспособность рынков. Это системная теория, а не теория на уровне единиц, поскольку ее положения зависят от вариаций в атрибутах системы, а не единиц (Waltz, 1979, pp. 89–91, 93–95, 98). Предполагается, что фирмы действуют как рациональные эгоисты. Рациональность означает, что у них есть последовательные, упорядоченные предпочтения и что они рассчитывают затраты и выгоды от альтернативных вариантов действий, чтобы максимизировать свою полезность с учетом этих предпочтений. Эгоизм означает, что их функции полезности независимы друг от друга: они не получают и не теряют полезность только из-за выгод или потерь других людей. Принятие этих допущений означает, что рациональность и представления о собственной выгоде являются скорее константами, чем переменными в системной теории. Различия в поведении фирм объясняются не изменениями в их ценностях или эффективности их внутренних организационных механизмов, а изменениями в характеристиках экономической системы – например, в том, является ли ее рыночная структура конкурентной, олигополистической или монополистической. Если бы не было допущений эгоизма и рациональности, вариации в поведении фирм пришлось бы объяснять различиями в ценностях или в их способностях к расчету и выбору. В этом случае анализ вернется на уровень единицы, и примитивность системной теории – опора только на небольшое число переменных – будет утрачена.

Системные теории, основанные на рационально-эгоистических предположениях, работают лучше всего, когда есть один-единственный лучший вариант действий. Арнольд Вулферс давно отметил эту особенность таких теорий, утверждая, что они дают наилучшие предсказания, когда существует крайняя «вынужденность», как в случае с пожаром в доме, имеющем только один выход. В такой ситуации «анализ принятия решений был бы полезен только в отношении индивидов, которые решили остаться на месте, а не присоединиться к общей и ожидаемой спешке» (1962, p. 14).

Эта исследовательская программа имела большой успех в ситуациях чистой конкуренции или чистой монополии – и, как следствие, в ситуациях, приближенных к этим идеальным типам. Ситуационный детерминизм работает в этих условиях, потому что в условиях чистой конкуренции или чистой монополии нет конкуренции за власть. Либо экономические субъекты подстраивают свое поведение под сигналы безличного рынка (при конкуренции), либо они доминируют на рынке (при монополии). Ни в том, ни в другом случае им не приходится реагировать на действия других. Как говорит Лацис (1976, с. 25–26):

В условиях совершенной конкуренции предприниматели на самом деле не конкурируют друг с другом. Ситуацию можно сравнить с положением игрока в игре, состоящей из n человек, где n очень велико. Такие игры сводятся к играм одного человека против природы, где у противника нет целей и неизвестной стратегии. Природа совершенной конкуренции необычайно строга и позволяет выбирать между следованием единственной стратегии и прозябанием.

Чистая монополия, обычно рассматриваемая как полная противоположность совершенной конкуренции, на самом деле является ее эвристическим близнецом…. Монополист максимизирует прибыль на основе знания условий рынка и применения простого оптимизирующего правила. Как и в случае совершенной конкуренции, так и в случае монополии «рациональное» лицо, принимающее решение, придет к однозначно определенному оптимальному решению путем простого расчета.

Трудности для данной исследовательской программы возникают в условиях олигополии, или «монополистической конкуренции». В этих условиях ситуация может рассматриваться как игра с переменной суммой, в которую играют многократно в течение неопределенного периода времени, с небольшим числом игроков. Этот тип игры не имеет определенного решения для любого актора, не зависящего от поведения других. Это ситуация «множественного выхода», и для получения уникальных решений в ней требуются произвольные допущения (Latsis, 1976, pp. 26–39). Как мы увидим в главах 5 и 6, рационально-эгоистические расчеты о том, стоит ли сотрудничать друг с другом в таких условиях, будут сильно зависеть от ожиданий акторов относительно поведения других – и, следовательно, от природы институтов.

Микроэкономическая теория не дает точных предсказаний поведения в ситуациях стратегической взаимозависимости (Simon, 1976). И как мы видели, стратегическая взаимозависимость, которая портит только часть экономики, поражает все исследование международной политики.

Выводы

Системный анализ не даст детерминированных предсказаний относительно стремления государств к богатству и власти. Даже если бы он это сделал, эти предсказания были бы неточными, поскольку значительные вариации в поведении государств обусловлены различиями в их внутренних характеристиках. Тем не менее системная теория может помочь нам понять, как ограничения, в которых действуют правительства в мировой политической экономике, влияют на их поведение. Однако, как и в моделях олигополии Курно, нам также необходимо иметь возможность определить «функции реакции» акторов – как они будут реагировать на поведение других (Fellner, 1949). Чтобы сделать это на основе эмпирической информации, а не произвольно, мы должны изучить институциональный контекст, включая «подсказки», предоставляемые акторам правилами, практиками и неформальными моделями действий. То есть мы переходим от строго силового, теоретико-игрового анализа к изучению международных режимов.

Разумеется, принятие рационально-эгоистических допущений подразумевает серьезное отношение к чисто гипотетическому понятию рациональности, которое не позволяет точно моделировать реальные процессы человеческого выбора (McKeown, 1983b). Тем не менее начало с предположений об эгоизме и рациональности имеет три важных достоинства. Во-первых, это упрощает наши предпосылки, делая дедукцию более ясной. Во-вторых, это направляет наше внимание на ограничения, накладываемые системой на ее акторов, поскольку внутренние детерминанты выбора остаются неизменными. Это помогает нам сосредоточиться на системных ограничениях – будь то результат неравного распределения власти или богатства в мире или международных институтов и практик, – а не на внутренней политике. Наконец, принятие допущения о рациональном эгоизме ставит аргументацию данной книги на ту же основу, что и реалистические теории. Приводимые здесь аргументы в пользу важности межнациональных режимов не зависят от контрабанды предположений об альтруизме или иррациональности. Начиная с аналогичных предпосылок о мотивах, я стремлюсь показать, что пессимизм реализма в отношении сотрудничества, способствующего росту благосостояния, преувеличен. Сделав это, в главе 7 я ослабляю предположение о классической рациональности и предположение об эгоистической, независимой максимизации полезности, чтобы посмотреть, как теория режимных функций, разработанная ранее на рационально-эгоистических основаниях, пострадает от этих изменений в предпосылках.

Мой интерес как к структуре мировой власти, так и к институтам и практикам, разработанным людьми, отражает озабоченность ограничениями и выбором в мировой политике. Ограничения, накладываемые распределением богатства и власти, часто бывают суровыми. Как говорил Маркс, мы творим свою историю не просто по своему усмотрению, а «при обстоятельствах, непосредственно найденных, данных и переданных из прошлого» (1852/1972, p. 437). Тем не менее поскольку мы сами творим свою историю, в любой момент времени у нас есть возможность выбора, а с течением времени некоторые ограничения могут быть изменены. Ограничения детерминистской теории в духе физики XIX века могут вызывать беспокойство у социологов, которые все еще носят в голове устаревшие образы естественных наук («навешивают кошмар на мозги живых», если воспользоваться другой марксовой фразой). Но они дают надежду для политики. Они предполагают, что люди могут научиться: разработать институты и практики, которые позволят им сотрудничать более эффективно, не отказываясь от преследования собственных интересов. Слабость теории, но надежда для политики заключается в том, что люди адаптируют свои стратегии к реальности. Эта книга призвана показать, как адаптивные стратегии создания институтов могут изменить реальность, способствуя тем самым взаимовыгодному сотрудничеству.

Сегодня неспокойные сторонники либерального капитализма часто с ностальгией вспоминают о британском превосходстве в XIX веке и американском доминировании после Второй мировой войны. Эти эпохи представляются более простыми, когда одна держава, обладающая превосходством в экономических и военных ресурсах, реализовывала план международного порядка, основанный на ее интересах и ее видении мира. Как выразился Роберт Гилпин, «Pax Britannica и Pax Americana, как и Pax Romana, обеспечивали международную систему относительного мира и безопасности. Великобритания и Соединенные Штаты создали и обеспечили соблюдение правил либерального международного экономического порядка» (1981, с. 144).

В основе этого утверждения лежит одно из двух центральных положений теории гегемонистской стабильности (Keohane, 1980): порядок в мировой политике, как правило, создается одной доминирующей державой. Поскольку режимы представляют собой элементы международного порядка, это означает, что формирование международных режимов обычно зависит от гегемонии. Другой основной постулат теории гегемонистской стабильности заключается в том, что поддержание порядка требует сохранения гегемонии. Как сказал Чарльз П. Киндлбергер, «для стабилизации мировой экономики должен быть стабилизатор, один стабилизатор» (1973, p. 305). Из этого следует, что сотрудничество, которое мы определим в следующей главе как взаимное приспособление политики государств друг к другу, также зависит от сохранения гегемонии.

Я обсуждаю гегемонию, перед тем как дать определения сотрудничества и режимов, потому что мой акцент на том, как международные институты, такие как режимы, способствуют сотрудничеству, имеет смысл только в том случае, если сотрудничество и разногласия не определяются просто интересами и властью. В этой главе я утверждаю, что детерминистская версия теории гегемонистской стабильности, опирающаяся только на реалистские концепции интересов и власти, действительно неверна. В скромной версии первого положения теории гегемонистской стабильности – о том, что гегемония может способствовать определенному типу сотрудничества, – есть определенный смысл, но нет достаточных оснований полагать, что гегемония является как необходимым, так и достаточным условием для возникновения кооперативных отношений. Кроме того, что еще более важно для приводимых здесь аргументов, второе основное положение теории ошибочно: сотрудничество не обязательно требует наличия гегемонистского лидера после установления международных режимов. Постгегемонистское сотрудничество также возможно.

Подробный анализ того, как гегемония и сотрудничество связаны друг с другом в послевоенной международной политической экономии, отложим до глав 8 и 9, после того как будут представлены мои теории о сотрудничестве и функциях международных режимов. Задача данной главы – предварительно исследовать ценность и ограничения концепции гегемонии для изучения сотрудничества. В первом разделе анализируются претензии теории гегемонистской стабильности; во втором разделе кратко рассматривается взаимосвязь между военной мощью и гегемонией в мировой политической экономике; в заключительном разделе делается попытка обогатить наше понимание этой концепции за счет марксистских представлений. Многие марксистские интерпретации гегемонии оказываются до странности похожими на реалистские идеи, но при этом используют разные формулировки для изложения схожих тезисов. Концепция идеологической гегемонии Антонио Грамши, однако, дает проницательное дополнение к чисто материалистическим аргументам, будь то реализм или марксизм.

Оценка теории гегемонистской стабильности

Теория гегемонистской стабильности, применительно к мировой политической экономике, определяет гегемонию как преобладание материальных ресурсов. Особенно важны четыре группы ресурсов. Гегемонистские державы должны иметь контроль над сырьем, контроль над источниками капитала, контроль над рынками и конкурентные преимущества в производстве высокоценных товаров.

Важность контроля над источниками сырья служит традиционным оправданием территориальной экспансии и империализма, а также расширения неформального влияния. В главе 9 мы увидим, как изменения в системе контроля над нефтью повлияли на могущество государств и эволюцию международных режимов. Гарантированный доступ к капиталу, хотя и менее очевидный источник власти, может быть не менее важен. Страны с хорошо функционирующими рынками капитала могут дешево осуществлять заимствования и предоставлять кредиты друзьям или даже отказывать в них противникам. Голландия получила политическое и экономическое влияние благодаря качеству своих рынков капитала в XVII веке; Британия – в XVIII и XIX веках; а Соединенные Штаты извлекли аналогичную выгоду за последние пятьдесят лет.

Потенциальная сила может также определяться размером рынка для импорта. Угроза перекрыть доступ определенного государства к собственному рынку, разрешив при этом доступ другим странам, является «мощным и исторически значимым оружием экономической “силы”» (McKeown, 1983a, p. 78). И наоборот, предложение открыть свой собственный огромный рынок для других экспортеров в обмен на уступки или почтение может быть эффективным средством влияния. Чем больше собственный рынок и чем больше свободы действий у правительства при его открытии или закрытии, тем больше потенциальная экономическая власть.

Последним аспектом экономического превосходства является конкурентное первенство в производстве товаров. Иммануил Валлерстайн определил гегемонию в экономических терминах как «ситуацию, в которой товары данного стержневого государства производятся настолько эффективно, что они в общем и целом конкурентоспособны даже в других стержневых государствах, и поэтому данное стержневое государство будет главным бенефициаром максимально свободного мирового рынка» (1980, с. 38). Как определение экономического перевеса это определение интересно, но плохо проработано, поскольку в условиях общего равновесия платежного баланса каждая единица – даже самая бедная и наименее развитая – будет обладать некоторыми сравнительными преимуществами. Тот факт, что в 1960 году Соединенные Штаты имели дефицит торгового баланса по текстилю и одежде, а также по основным промышленным товарам (уже существующим товарам, в целом не связанным с использованием сложных или новых технологий), не свидетельствует о том, что они утратили доминирующий экономический статус (Krasner, 1978b, pp. 68–69). Действительно, следует ожидать, что государство с преобладающим экономическим положением будет импортировать трудоемкую продукцию или продукцию, произведенную с использованием хорошо известных технологий. Конкурентное преимущество не означает, что ведущая экономика экспортирует все, но что она производит и экспортирует наиболее прибыльные товары и те, которые станут основой для производства еще более совершенных товаров и услуг в будущем. Как правило, эта способность основывается на технологическом превосходстве страны-лидера, хотя она также может опираться на ее политический контроль над ценными ресурсами, приносящими значительную ренту.

Таким образом, чтобы считаться гегемоном в мировой политической экономике, страна должна иметь доступ к важнейшим видам сырья, контролировать основные источники капитала, иметь обширный рынок для импорта и обладать сравнительными преимуществами в производстве товаров с высокой добавленной стоимостью, обеспечивающих относительно высокую заработную плату и прибыль. Кроме того, по всем этим параметрам в целом она должна быть сильнее любой другой страны. Теория гегемонистской стабильности предсказывает, что чем больше одна из таких держав доминирует в мировой политической экономике, тем более кооперативными будут межгосударственные отношения. Это упрощенная теория, опирающаяся на то, что в главе 2 было названо «моделью базовых сил», в которой результаты отражают реальные возможности акторов.

Однако, как и многие подобные модели базовых сил, эта грубая теория гегемонистской стабильности дает несовершенные прогнозы. В двадцатом веке она верно предсказывает относительную кооперативность двадцати лет после Второй мировой войны. Однако она, по крайней мере частично, ошибается в отношении тенденций сотрудничества в период ослабления гегемонии. В период между 1900 и 1913 г. падение британского могущества совпало с уменьшением, а не увеличением роста конфликтов по коммерческим вопросам. Как мы увидим в главе 9, недавние изменения в международных режимах можно лишь отчасти объяснить снижением американской мощи. Как интерпретировать предшествовавшие межвоенному периоду разногласия, сложно, поскольку неясно, была ли какая-либо страна гегемоном в материальном плане в течение этих двух десятилетий. Соединенные Штаты, хотя и значительно опережали Великобританию по продуктивности, не заменили ее в качестве важнейшего финансового центра и отставали по объему торговли. Несмотря на то что американская внутренняя добыча нефти в эти годы была более чем достаточной для удовлетворения внутренних потребностей, Британия по-прежнему контролировала большую часть основных месторождений нефти на Ближнем Востоке. Тем не менее то, что мешало американскому лидерству в совместной мировой политической экономике в эти годы, было не столько недостатком экономических ресурсов, сколько отсутствием политической готовности разработать и обеспечить соблюдение правил системы. Британия, несмотря на все свои усилия, была слишком слаба, чтобы делать это эффективно (Kindleberger, 1973). Решающим фактором в возникновении раздора стала американская политика, а не материальные факторы, на которые указывает теория.

В отличие от грубой модели базовой силы, уточненная версия теории гегемонистской стабильности не утверждает автоматической связи между властью и лидерством. Гегемония определяется как ситуация, в которой «одно государство достаточно могущественно, чтобы поддерживать основные правила, регулирующие межгосударственные отношения, и готово это делать» (Keohane and Nye, 1977, p. 44). Эта интерпретационная схема сохраняет акцент на силе, но более серьезно, чем грубая теория силы, рассматривает внутренние характеристики сильного государства. Она не предполагает, что сила автоматически создает стимулы для проецирования своей власти за границу. Внутренние установки, политические структуры и процессы принятия решений также важны.

Опора этого аргумента на решения государства, а также на его силовые возможности относит его к категории тех, которые Марч называет «моделями активации силы». Решения об осуществлении лидерства необходимы для «активации» предполагаемой связи между возможностями власти и результатами. Модели активации силы по сути своей являются post hoc, а не a priori, поскольку такую теорию всегда можно «спасти» постфактум, придумав причины, по которым актор не захотел бы использовать всю имеющуюся у него потенциальную мощь. По сути, эта модификация теории заявляет, что государства с преобладающими ресурсами будут гегемонистами, за исключением тех случаев, когда они решают не прилагать необходимых усилий для выполнения задач лидерства, но при этом не говорит нам, что будет определять последнее решение. В качестве каузальной теории это не очень полезно, поскольку вопрос о том, приведет ли данная конфигурация власти к тому, что потенциальный гегемон будет поддерживать тот или иной набор правил, остается неопределенным, если мы не знаем многого о его внутренней политике.

Только более грубая теория дает предсказания. Когда я без оговорок ссылаюсь на теорию гегемонистской стабильности, я буду ссылаться на эту модель базовых сил. Мы видели, что наиболее яркое утверждение этой теории – что гегемония является как необходимым, так и достаточным условием для сотрудничества – не находит серьезного подтверждения в опыте этого столетия. Если взять более длительный период – около 150 лет, то вывод остается однозначным. Международные экономические отношения были относительно кооперативными как в эпоху британской гегемонии в середине-конце XIX века, так и в течение двух десятилетий американского доминирования после Второй мировой войны. Но только во второй из этих периодов наметилась тенденция к предсказуемому нарушению устоявшихся правил и усилению разногласий. А более тщательное изучение британского опыта заставляет усомниться в причинной роли британской гегемонии в развитии сотрудничества в XIX веке.

И Британия в XIX веке, и Соединенные Штаты в XX отвечали материальным предпосылкам гегемонии лучше, чем любые другие государства со времен промышленной революции. В 1880 году Британия была финансовым центром мира и контролировала обширные сырьевые ресурсы как в своей официальной империи, так и за счет инвестиций в областях, не входящих в состав имперских владений. Она имела самый высокий доход на душу населения в мире и примерно вдвое большую долю в мировой торговле и инвестициях, чем ее ближайший конкурент, Франция. Только по совокупному размеру своей экономики она уже отставала от Соединенных Штатов (Krasner, 1976, p. 333). В течение последующих шестидесяти лет доля Британии в мировой торговле постепенно снижалась, но в 1938 году она все еще оставалась крупнейшим торговцем в мире, занимая 14 % от общемирового объема. В XIX веке относительная производительность труда в Британии была самой высокой в мире, хотя впоследствии она довольно быстро снизилась. Как видно из табл. 3.1, Британия конца XIX века и Соединенные Штаты после Второй мировой войны были примерно сопоставимы по доле в мировой торговле, хотя до 1970 года Соединенные Штаты поддерживали гораздо более высокий уровень относительной производительности труда, чем Британия тремя четвертями века ранее.

Однако, несмотря на материальную мощь Британии, она не всегда обеспечивала соблюдение предпочтительных для себя правил. Британия, конечно, поддерживала свободу морей. Однако после 1870‑х годов она не побудила крупные континентальные державы придерживаться либеральной торговой политики. Недавнее исследование этого вопроса показало, что британские усилия по выработке и обеспечению соблюдения правил были менее масштабными, чем принято считать в теории гегемонистской стабильности.

Попытки Соединенных Штатов после Второй мировой войны установить и обеспечить соблюдение правил мировой политической экономики оказались гораздо более эффективными, чем когда-либо были у Великобритании. Америка после 1945 года не просто повторяла предыдущий британский опыт; напротив, различия между «гегемонией» Британии в XIX веке и Америки после Второй мировой войны были глубокими. Как мы видели, Британия никогда не превосходила остальной мир по производительности труда, как Соединенные Штаты после 1945 года. Соединенные Штаты также никогда не были так зависимы от внешней торговли и инвестиций, как Британия. Не менее важно и то, что экономические партнеры Америки, над которыми осуществлялась ее гегемония, поскольку способность Америки устанавливать правила вряд ли распространялась на социалистический лагерь, были также ее военными союзниками; в то время как главные торговые партнеры Британии были ее основными военными и политическими соперниками. Кроме того, одна из причин относительной неэффективности Британии в поддержании режима свободной торговли заключается в том, что она никогда широко не использовала принцип взаимности в торговле (McKeown, 1983a). Таким образом, она пожертвовала потенциальным рычагом влияния на другие страны, которые предпочитали сохранять свои собственные ограничения, в то время как Британия практиковала свободную торговлю. Политика этих государств вполне могла бы измениться, если бы они оказались перед выбором между закрытым британским рынком для их экспорта, с одной стороны, и взаимным снижением барьеров – с другой. Наконец, у Британии была империя, перед которой она могла отступить, продавая менее передовые товары своим колониям, а не конкурируя на более открытых рынках. Американская гегемония, вместо того чтобы быть еще одним примером общего явления, была, по сути, уникальной по масштабам и эффективности инструментов, имеющихся в распоряжении государства-гегемона, и по степени достигнутого успеха.

То, что теория гегемонистской стабильности подтверждается только одним или максимум двумя случаями, ставит под сомнение ее общую обоснованность. Даже основные сторонники теории воздерживаются от подобных заявлений. В статье, опубликованной в 1981 году, Киндлбергер, похоже, допускает возможность того, что две или более стран могут «взять на себя задачу обеспечения лидерства вместе, тем самым повышая легитимность, разделяя бремя и уменьшая опасность того, что лидерство будет цинично рассматриваться как прикрытие для господства и эксплуатации» (стр. 252). В книге «Война и перемены в мировой политике» (1981) Гилпин провозгласил, как представляется, крайне детерминистскую концепцию гегемонистских циклов: «завершение одной гегемонистской войны – это начало другого цикла роста, экспансии и в конечном счете упадка» (с. 210). Однако он отрицал детерминизм своей точки зрения и утверждал, что «государства могут научиться быть более просвещенными в определении своих интересов и научиться быть более кооперативными в своем поведении» (с. 227). Несмотря на эрозию гегемонии, «есть основания полагать, что нынешние проблемы в международной системе могут быть решены без применения гегемонистской войны» (с. 234).

Эмпирические доказательства общей обоснованности теории гегемонистской стабильности слабы, и даже ее главные приверженцы сомневаются в ней. Кроме того, логическое обоснование теории вызывает подозрения. Сильное утверждение Киндла-Бергера о необходимости единого лидера опиралось на теорию коллективных благ. Он утверждал, что «опасность, с которой мы сталкиваемся, заключается не в слишком большой власти в международной экономике, а в слишком малой, не в избытке господства, а в избытке потенциальных халявщиков, не желающих следить за магазином и ожидающих появления кладовщика» (1981, с. 253). Как мы увидим более подробно в последующих главах, некоторые из «товаров», производимых гегемонистским лидерством, не носят подлинно коллективного характера, хотя последствия этого факта не обязательно столь разрушительны для теории, как может показаться на первый взгляд. Более важным является тот факт, что в международных экономических системах несколько акторов обычно контролируют преобладающую часть ресурсов. Этот момент особенно показателен, поскольку теория коллективных благ не подразумевает, что сотрудничество между несколькими странами должно быть невозможным. Действительно, одной из первоначальных целей использования теории Олсоном было показать, что в системах с небольшим числом участников эти субъекты «могут обеспечить себя коллективными благами, не полагаясь ни на какие позитивные побуждения, кроме самих благ» (Olson, 1965, p. 33; цит. по McKeown, 1983a, p. 79). По логике вещей, гегемония не должна быть необходимым условием для возникновения сотрудничества в олигополистической системе.

Таким образом, теория гегемонистской стабильности является предположительной, но ни в коем случае не окончательной. Концентрация власти сама по себе недостаточна для создания стабильного международного экономического порядка, в котором процветает сотрудничество, а аргумент о том, что гегемония необходима для сотрудничества, является слабым как с теоретической, так и с эмпирической точки зрения. Если переосмыслить гегемонию как способность и готовность одного государства устанавливать и обеспечивать соблюдение правил, то далее утверждение о том, что гегемония достаточна для сотрудничества, становится практически тавтологичным.

Грубая теория гегемонистской стабильности устанавливает полезную, хотя и несколько упрощенную отправную точку для анализа изменений в межнациональном сотрудничестве и разногласиях. Ее уточненная версия поднимает более свободный, но наводящий на размышления набор интерпретационных вопросов для анализа некоторых эпох в истории международной политической экономии. Такая интерпретационная структура не представляет собой объяснительную системную теорию, но она может помочь нам по-другому взглянуть на гегемонию – не столько как на концепцию, помогающую объяснить результаты с точки зрения власти, сколько как на способ описания международной системы, в которой лидерство осуществляется одним государством. Концепция гегемонии, определяемая в терминах готовности и способности к лидерству, помогает нам задуматься о стимулах, с которыми сталкивается потенциальный гегемон, а не как компонент научной генерализации, – о том, что сила является необходимым или достаточным условием для совместной деятельности. При каких условиях, внутренних и межнациональных, такая страна решит инвестировать в создание правил и институтов?

Забота о стимулах, с которыми сталкивается гегемон, должна также обратить наше внимание на часто игнорируемые стимулы, с которыми сталкиваются другие страны в системе. С какими расчетами они сталкиваются, решая, бросить вызов потенциальному лидеру или подчиниться ему? Размышления о расчетах второстепенных держав поднимают вопрос об уважении. Теории гегемонии должны стремиться не только к анализу решений доминирующих держав об участии в выработке и исполнении правил, но и к изучению того, почему второстепенные государства подчиняются лидерству гегемона. Иными словами, им необходимо объяснить легитимность гегемонистских режимов и сосуществование сотрудничества, как оно определено в следующей главе, с гегемонией. Далее в этой главе мы увидим, что понятие «идеологической гегемонии» Грамши дает несколько ценных подсказок, помогающих понять, как сочетаются сотрудничество и гегемония.

Военная мощь и гегемония в мировой политической экономике

Прежде чем перейти к рассмотрению этих тем, необходимо прояснить связь между анализом гегемонии в мировой политической экономике и вопросом о военной мощи. Государство-гегемон должно обладать достаточной военной мощью, чтобы быть в состоянии защитить международную политическую экономику, в которой оно доминирует, от вторжения враждебных противников. Это крайне важно, поскольку экономические вопросы, если они достаточно важны для основных национальных ценностей, могут стать и вопросами военной безопасности.

Например, Япония напала на Соединенные Штаты в 1941 году отчасти в ответ на замораживание японских активов в США, что лишило Японию «доступа ко всем жизненно необходимым запасам, не зависящим от нее самой, в частности к самой важной ее потребности – нефти» (Schroeder, 1958, p. 53). Во время и после Второй мировой войны Соединенные Штаты использовали свою военную мощь, чтобы обеспечить себе доступ к нефти Ближнего Востока; а в конце 1974 года государственный секретарь Генри А. Киссинджер предупредил, что США могут прибегнуть к военным действиям, если страны-экспортеры нефти будут угрожать «фактическим удушением промышленно развитого мира» (Brown, 1983, p. 428).

Однако гегемонистская держава не обязательно должна доминировать в военном отношении во всем мире. Ни британская, ни американская власть никогда не простиралась так далеко. В XIX веке Британии бросили военный вызов Франция, Германия и особенно Россия; даже на пике своего могущества после Второй мировой войны Соединенные Штаты столкнулись с непокорным советским союзником и вели войну против Китая. Военные условия экономической гегемонии выполняются, если экономически преобладающая страна обладает достаточным военным потенциалом для предотвращения вторжений других стран, которые могли бы лишить ее доступа к основным сферам экономической деятельности.

Таким образом, источники гегемонии включают в себя достаточную военную мощь для сдерживания или отражения попыток захвата и закрытия важных областей мировой политической экономики. Но в современном мире, во всяком случае, гегемону трудно напрямую использовать военную силу для достижения целей своей экономической политики в отношении своих военных партнеров и союзников. Союзникам нельзя угрожать силой без того, чтобы они не начали сомневаться в альянсе; угрозы перестать защищать их, если они не подчинятся экономическим правилам гегемона, также не слишком убедительны, за исключением чрезвычайных обстоятельств. Многие отношения в рамках гегемонистской международной политической экономии, в которой после Второй мировой войны доминировали Соединенные Штаты, более близки к идеальному типу «сложной взаимозависимости» – со множеством вопросов, множеством каналов контакта между обществами и неэффективностью военной силы для достижения большинства политических целей, чем к обратному идеальному типу реалистической теории.

Это не означает, что военная сила стала бесполезной. Она, безусловно, играла косвенную роль даже в отношениях США с их ближайшими союзниками, поскольку Германия и Япония вряд ли могли игнорировать тот факт, что американская военная мощь защищала их от советского давления. Более явную роль она сыграла на Ближнем Востоке, где американская военная мощь иногда применялась напрямую, но всегда оставляла тень, и где военная помощь США была заметна. Однако изменения в отношениях военной мощи не были основными факторами, влияющими на модели сотрудничества и разногласий между развитыми индустриальными странами после окончания Второй мировой войны. Только в случае с ближневосточной нефтью они были очень значимы как силы, способствующие изменениям в международных экономических режимах, и даже в этом случае (я утверждаю это в главе 9) более важными были сдвиги в экономической взаимозависимости, а значит, и в экономической мощи. На протяжении всего периода с 1945 по 1983 год Соединенные Штаты оставались гораздо более сильной военной державой, чем любой из их союзников, и единственной страной, способной защитить их от Советского Союза или эффективно противостоять серьезной оппозиции в таких регионах, как Ближний Восток. Рассматривая в этой главе взаимосвязь между гегемонией и порядком, а также сотрудничество гегемонов в главе 8 и упадок гегемонистских режимов в главе 9, я концентрируюсь главным образом на экологических источниках власти и на сдвигах в экономической мощи как объяснении перемен. Абстрагируясь от военных вопросов, мы можем более четко сфокусироваться на экономических истоках перемен.

Некоторые читатели, возможно, захотят раскритиковать этот рассказ, утверждая, что военная мощь была более важной, чем утверждается здесь. Рассматривая военную мощь лишь как фоновое условие для послевоенной американской гегемонии, а не как переменную, я приглашаю к подобным дебатам. Однако любая подобная критика должна помнить о том, что я пытаюсь объяснить в этой главе и в части III: не об источниках гегемонии (во внутренних институтах, базовых ресурсах и технологических достижениях в большей степени, чем в военной мощи), а о влиянии изменений в гегемонии на сотрудничество между развитыми промышленно развитыми странами. Я стремлюсь учесть влияние американского доминирования на создание международных экономических режимов и последствия ослабления этого доминирующего положения для этих режимов. Только если эти проблемы, а не другие вопросы, которые могли бы быть интересными, можно было бы лучше понять путем более глубокого изучения влияния изменений в распределении военной мощи, эта гипотетическая критика повредила бы моим аргументам.

Марксистские представления о гегемонии

Для марксистов фундаментальными силами, влияющими на мировую политическую экономику, являются классовая борьба и неравномерность развития. Межнациональная история динамична и диалектична, а не циклична. Маневры государств отражают этапы капиталистического развития и противоречия этого развития. Для марксиста бесполезно обсуждать гегемонию или функционирование международных институтов, если не понимать, что в современной мировой системе они действуют в капиталистическом контексте, сформированном эволюционными закономерностями и функциональными требованиями капитализма. Детерминисты могут называть эти требования законами. Историки могут рассматривать эти закономерности как некий ключ к разгадке довольно открытого процесса, на который тем не менее оказывает глубокое влияние то, что было раньше: люди сами творят свою историю, но не так, как им хочется.

Любая подлинно марксистская теория мировой политики начинается с анализа капитализма. Согласно марксистской доктрине, никакое плавное и поступательное развитие производительных сил в рамках капиталистических отношений производства не может продолжаться долго. Противоречия неизбежно появятся. Скорее всего, они будут принимать форму тенденций к стагнации и снижению нормы прибыли, но могут также выражаться в кризисах легитимности капиталистического государства, даже в отсутствие экономического кризиса (Habermas, 1973/1976). Любой «кризис гегемонии» обязательно будет в то же время – и в более фундаментальном смысле – кризисом капитализма.

Для марксистов теории гегемонии неизбежно являются частичными, поскольку они не объясняют изменений в противоречиях, стоящих перед капитализмом. Тем не менее марксисты часто использовали концепцию гегемонии, неявно определяемую просто как господство, в качестве способа анализа поверхностных проявлений мировой политики при капитализме. Для марксистов, как и для меркантилистов, богатство и власть взаимодополняемы: одно зависит от другого. Как отмечает Дэвид Сильван (1981), анализы марксиста Фреда Блока и реалиста Роберта Гилпина весьма схожи: оба подчеркивают роль гегемонии США в установлении порядка после Второй мировой войны и тревожные последствия эрозии американской власти.

Работы Иммануила Валлерстайна также иллюстрируют этот момент. Он старается подчеркнуть, что современную мировую историю следует рассматривать как историю капитализма как мировой системы. За исключением «относительно мелких ошибок», обусловленных географией, особенностями истории или везением, «именно действия сил мирового рынка усиливают различия, институционализируют их и делают невозможным их преодоление в долгосрочной перспективе» (1979, с. 21). Тем не менее, рассматривая конкретные эпохи, Валлерстайн делает акцент на гегемонии и роли военной силы. Голландская экономическая гегемония в XVII веке была разрушена не действием системы мирового рынка или противоречиями капитализма, а силой британского и французского оружия.

Принятие Марксом меркантилистских категорий поднимает проблему аналитической двусмысленности, связанную с отношениями между капитализмом и государством. Марксистам, придерживающимся этого подхода, трудно сохранять классовую направленность, поскольку для объяснения международных событий единица анализа смещается на страну, а не на класс. Это проблема как для Блока, так и для Валлерстайна, поскольку часто кажется, что их принятие анализа, ориентированного на государство, отодвинуло понятие класса на теневой фон политической экономии. Загадка взаимоотношений между государством и капитализмом нашла отражение и в старом споре между Лениным и Каутским об «ультраимпериализме» (Lenin, 1917/ 1939, pp. 93–94). Ленин утверждал, что противоречия между капиталистическими державами являются фундаментальными и не могут быть разрешены, в противовес мнению Каутского, что капитализм может пройти через фазу, в которой капиталистические государства могут сохранять единство в течение значительного периода времени.

Успешное существование американской гегемонии в течение более четверти века после окончания Второй мировой войны подтверждает прогноз Каутского о стабильности ультраимпериализма и противоречит тезису Ленина о том, что капитализм сделал империализм неизбежным.

Однако это не решает вопроса о том, может ли ультраимпериализм сохраняться в отсутствие гегемонии. Анализ современной ситуации в марксистской терминологии предполагает, что одна из форм ультраимпериализма – американская гегемония – сейчас разрушается, что ведет к росту беспорядков, и что вопрос в настоящее время заключается в том, «приведет ли все это в конечном итоге к новому капиталистическому мировому порядку, к революционному переустройству мирового общества или к общей гибели господствующих классов и наций». С марксистской точки зрения вопрос заключается в том, можно ли возродить ультраимпериализм новыми усилиями по межкапиталистическому сотрудничеству или, напротив, фундаментальные противоречия в капитализме или в сосуществовании капитализма с государственной системой препятствуют такому восстановлению.

Ключевой вопрос этой книги – как можно сохранить международное сотрудничество между развитыми капиталистическими государствами в отсутствие американской гегемонии – ставит, по сути, ту же проблему. Взгляд на эту проблему схож со взглядами Каутского и его последователей, хотя терминология отличается. Я утверждаю, что общие интересы ведущих капиталистических государств, подкрепленные эффектом существующих международных режимов (в основном созданных в период американской гегемонии), достаточно сильны, чтобы сделать устойчивое сотрудничество возможным, хотя и не неизбежным.

Несмотря на сходство моих проблем с проблемами многих марксистов, я не принимаю их категорий в данном исследовании. Марксистские следствия из «законов капитализма» недостаточно хорошо проработаны, чтобы на них можно было опираться для выводов об отношениях между государствами в мировой политической экономике или для анализа будущего международного сотрудничества. Если в капитализме существуют фундаментальные противоречия, то они, несомненно, окажут большое влияние на будущее международное сотрудничество; но существование и природа этих противоречий представляются слишком туманными, чтобы включать их в мою работу.

Как следует из этого обсуждения, марксистские представления о международном гегемонии отчасти проистекают из сочетания реалистских представлений о гегемонии как господстве с аргументами о противоречиях капитализма. Но это не единственный марксистский вклад в дискуссию. В мысли Антонио Грамши и его последователей гегемония отличается от простого господства. Как выразился Роберт В. Кокс:

Антонио Грамши использовал понятие гегемонии, чтобы выразить единство объективных материальных сил и этико-политических идей – в марксистских терминах, единство структуры и надстройки, – в котором власть, основанная на господстве над производством, рационализируется через идеологию, включающую компромисс или консенсус между доминирующими и подчиненными группами, и принимает преимущественно консенсусную форму, в отличие от негегемониальной, в которой существуют явно соперничающие державы и ни одна из них не смогла установить легитимность своего господства.

Ценность этой концепции гегемонии заключается в том, что она помогает нам понять готовность партнеров гегемона подчиниться гегемониальному лидерству. Гегемоны нуждаются в покорности, чтобы иметь возможность построить структуру мирового капиталистического порядка. Добиваться этого силой слишком дорого и, возможно, саморазрушительно; в конце концов, ключевое различие между гегемонией и империализмом заключается в том, что гегемон, в отличие от империи, не доминирует над обществами через громоздкую политическую надстройку, а скорее контролирует отношения между политически независимыми обществами через сочетание иерархий контроля и функционирования рынков. Гегемония опирается на субъективное осознание элитами второстепенных государств того, что они получают выгоду, а также на готовность самого гегемона пожертвовать ощутимыми краткосрочными выгодами ради неощутимых долгосрочных преимуществ.

Как бы ни была ценна концепция идеологической гегемонии, помогающая нам понять, что такое подчинение, ее следует использовать с некоторой осторожностью. Во-первых, не следует полагать, что лидеры второстепенных государств обязательно являются жертвами «ложного сознания», когда принимают идеологию гегемонии, или что они представляют собой небольшую паразитическую элиту, которая предает интересы нации ради своих собственных эгоистических целей. Полезно напомнить себе, как это сделал Роберт Гилпин, что и во время Pax Britannica, и во время Pax Americana страны, отличные от гегемона, процветали, причем многие из них росли быстрее, чем сам гегемон. В некоторых условиях – не обязательно во всех – это может быть не только в собственных интересах периферийных элит, но и способствовать экономическому росту их стран, чтобы они подчинялись гегемону.

Мы также можем позволить себе усомниться в том, что идеологическая гегемония столь же устойчива на международном уровне, как и внутри страны. Мощная идеология национализма доступна гегемону не за пределами его собственной страны, а скорее для его врагов. Противники гегемонии часто превращают национализм в оружие слабых, а также пытаются изобрести космополитические идеологии, которые делегитимизируют гегемонию, такие как существующая идеология нового международного экономического порядка, вместо того чтобы идти на поводу у легитимизирующих идеологий. Таким образом, потенциал для вызова гегемонистской идеологии существует всегда.

Выводы

Утверждения об общей обоснованности теории гегемонистской стабильности часто преувеличены. Доминирование одной великой державы может способствовать порядку в мировой политике при определенных обстоятельствах, но оно не является достаточным условием, и нет достаточных оснований полагать, что оно необходимо. Однако и реалистские, и марксистские аргументы в пользу гегемонии позволяют сделать ряд важных выводов, которые будут учтены при интерпретации в части III функционирования и упадка гегемонистского сотрудничества.

Гегемония сложным образом связана с сотрудничеством и с такими институтами, как международные режимы. Успешное гегемонистское лидерство само по себе зависит от определенной формы асимметричного сотрудничества. Гегемон играет особую роль, обеспечивая своим партнерам лидерство в обмен на почтение; но, в отличие от имперской державы, он не может устанавливать и применять правила без определенного согласия со стороны других суверенных государств. Как показывает межвоенный опыт, само по себе материальное доминирование не гарантирует ни стабильности, ни эффективного лидерства. Более того, гегемон может быть вынужден вкладывать ресурсы в институты, чтобы гарантировать, что предпочитаемые им правила будут определять поведение других стран.

Гегемония может способствовать сотрудничеству, а гегемоны нуждаются в сотрудничестве для выработки и соблюдения правил. Гегемония и сотрудничество не являются альтернативами; напротив, они часто находятся в симбиотических отношениях друг с другом. Чтобы проанализировать отношения между гегемонией и сотрудничеством, нам нужна концепция сотрудничества, которая должна быть не сиропно-сладкой, а несколько терпкой. Она должна учитывать тот факт, что в мировой политике всегда возможно принуждение и что конфликты интересов никогда не исчезают даже при наличии важных общих интересов. Как мы увидим более подробно в следующей главе, сотрудничество следует определять не как отсутствие конфликтов – что всегда является по крайней мере потенциально важным элементом международных отношений, – а как процесс, предполагающий использование разногласий для стимулирования взаимной выгоды.

Гегемонистское лидерство может помочь создать модель порядка. Сотрудничество не противоречит гегемонии; напротив, гегемония зависит от определенного вида асимметричного сотрудничества, которое успешные гегемоны поддерживают и сохраняют. Как мы увидим более подробно в главе 8, современные международные экономические режимы были созданы под эгидой Соединенных Штатов после Второй мировой войны. При объяснении создания международных режимов гегемония часто играет важную, даже решающую роль.

Однако актуальность гегемонистского сотрудничества для будущего вызывает сомнения. В главе 9 показано, что в настоящее время Соединенные Штаты имеют меньший перевес в материальных ресурсах, чем это было в 1950‑х и начале 1960‑х годов. Не менее важно и то, что Соединенные Штаты в меньшей степени, чем раньше, готовы определять свои интересы в терминах, дополняющих интересы Европы и Японии. Европейцы, в частности, менее склонны подчиняться американским инициативам и не так сильно верят в то, что они должны это делать, чтобы получить необходимую военную защиту от Советского Союза. Таким образом, субъективные элементы американской гегемонии были подорваны в той же степени, что и материальные силовые ресурсы, на которые опираются гегемонистские системы. Но ни европейцы, ни японцы, скорее всего, не смогут стать гегемонистскими державами в ближайшем будущем.

Эта перспектива поднимает вопрос о сотрудничестве «после гегемонии», который является центральной темой данной книги и особенно теорий, разработанных в части II. Она также возвращает нас к важнейшему противоречию между экономикой и политикой: международная координация политики представляется весьма полезной во взаимозависимой мировой экономике, но сотрудничество в мировой политике особенно затруднено. Одним из способов ослабить это напряжение было бы отрицание предпосылки, что международная координация экономической политики является ценной, если предположить, что международные рынки будут автоматически давать оптимальные результаты. Решающим возражением против этого аргумента является то, что в отсутствие сотрудничества правительства будут вмешиваться в работу рынков в одностороннем порядке, преследуя свои собственные интересы, что бы ни говорили либеральные экономисты. Они будут вмешиваться в работу валютных рынков, вводить различные ограничения на импорт, субсидировать благоприятствуемую отечественную промышленность и устанавливать цены на такие товары, как нефть. Даже если допустить сотрудничество для поддержания свободных рынков, но не принимать никаких других форм координации политики, можно возразить, что, скорее всего, произойдет экологический провал рынка. Субоптимальные результаты сделок могут быть результатом по целому ряду причин, включая проблемы коллективных действий. Поверить в то, что свободные рынки обязательно приводят к оптимальным результатам, было бы идеологической ошибкой.

Отбросив иллюзию, что сотрудничество никогда не имеет ценности в мировой политэкономии, нам придется смириться с тем, что его очень трудно организовать. Одним из выходов было бы впасть в фатализм – принять разрушительный экономический конфликт как результат политической фрагментации. Хотя это логически обоснованная позиция для тех, кто верит в теорию гегемонистской стабильности, даже самый влиятельный ее теоретический защитник уклоняется от ее мрачных нормативных последствий. Здесь мы не придерживаемся фаталистической точки зрения. Не игнорируя трудности, с которыми сталкиваются попытки координировать политику в отсутствие гегемонии, эта книга утверждает, что негегемонистское сотрудничество возможно и что ему могут способствовать международные режимы.

Приводя этот аргумент, я буду проводить различие между созданием международных режимов и их поддержанием. В главе 5 я попытаюсь показать, что при достаточной важности общих интересов и соблюдении других ключевых условий сотрудничество может возникнуть, а режимы могут быть созданы без гегемонии. Однако это не означает, что режимы могут создаваться легко, и уж тем более не означает, что современные международные экологические режимы возникли именно таким образом. В главе 6 я утверждаю, что международные режимы легче поддерживать, чем создавать, и что признание этого факта имеет решающее значение для понимания того, почему они ценятся правительствами. Режимы могут сохраняться и продолжать способствовать сотрудничеству даже в условиях, которые не были бы достаточно благоприятными для их создания. Сотрудничество возможно после гегемонии не только потому, что общие интересы могут привести к созданию режимов, но и потому, что условия для поддержания существующих международных режимов менее требовательны, чем те, которые необходимы для их создания. Хотя гегемония помогает объяснить создание современных международных режимов, упадок гегемонии не обязательно симметрично ведет к их распаду.

В этой главе анализируется значение двух ключевых терминов: «сотрудничество» и «международные режимы». В ней проводится различие между сотрудничеством и монополией, а также между разногласиями, и доказывается ценность концепции международных режимов как способа понимания как сотрудничества, так и разногласий. Вместе концепции сотрудничества и международных режимов помогают нам прояснить то, что мы хотим объяснить: как возникают, поддерживаются и исчезают в мировой политике модели координации политики, основанные на правилах?

Гармония, сотрудничество и разногласия

Сотрудничество следует отличать от гармонии. Под гармонией понимается ситуация, в которой политика акторов (преследующих свои собственные интересы без учета интересов других) автоматически способствует достижению целей других. Классическим примером гармонии является гипотетический конкурентно-рыночный мир классических экономистов, в котором «невидимая рука» гарантирует, что преследование собственных интересов каждым способствует интересам всех. В этом идеализированном, нереальном мире ничьи действия не наносят ущерба другим; на жаргоне экономистов не существует «отрицательных внешних эффектов». Там, где царит гармония, сотрудничество необязательно. Оно может быть даже вредным, если означает, что одни люди вступают в сговор с целью эксплуатации других. Адам Смит, например, очень критически относился к гильдиям и другим заговорам против свободы торговли (1776/1976). Сотрудничество и гармония отнюдь не идентичны и не должны путаться друг с другом.

Сотрудничество требует, чтобы действия отдельных людей или организаций, которые не находятся в заранее существующей гармонии, были приведены в соответствие друг с другом посредством процесса переговоров, который часто называют «координацией политики». Чарльз Э. Линдблом дал следующее определение координации политики (1965, с. 227):

Набор решений является скоординированным, если в них были внесены коррективы, так что неблагоприятные последствия одного решения для других решений в определенной степени и с определенной частотой избегаются, уменьшаются, уравновешиваются или перевешиваются.

Сотрудничество происходит, когда акторы корректируют свое поведение в соответствии с фактическими или ожидаемыми предпочтениями других, посредством процесса совместного согласования политики. Если говорить более формально, то межправительственное сотрудничество имеет место, когда правительство последовательно придерживается одной политики.

Сотрудничество в теории

Исходя из этого определения, мы можем провести различие между сотрудничеством, гармонией и разногласиями. Во-первых, мы задаемся вопросом, способствует ли политика акторов автоматическому достижению целей других. Если это так, то налицо гармония: никаких корректировок не требуется. Однако в мировой политике гармония встречается редко. Руссо попытался объяснить эту редкость, заявив, что даже две страны, руководствующиеся общей волей в своих внутренних делах, вступят в конфликт, если будут иметь обширные контакты друг с другом, поскольку общая воля каждой из них не будет общей для обеих. Каждая из них будет иметь частичный, собственный взгляд на их взаимное взаимодействие. Даже для Адама Смита усилия по обеспечению государственной безопасности имели приоритет над мерами по повышению национального благосостояния. Защищая Навигационные акты, Смит заявлял: «Поскольку оборона имеет гораздо большее значение, чем богатство, закон о навигации, возможно, является самым мудрым из всех коммерческих постановлений Англии» (1776/1976, p. 487). Вальс подводит итог, говоря, что «в анархии нет автоматической гармонии» (1959, p. 182).

Однако эта мысль не говорит нам ничего определенного о перспективах сотрудничества. Для этого нам необходимо задать еще один вопрос о ситуациях, в которых гармонии не существует. Предпринимают ли акторы (государственные или негосударственные) попытки приспособить свою политику к целям друг друга? Если таких попыток не предпринимается, то в результате возникает разлад: ситуация, в которой правительства считают политику друг друга препятствующей достижению их целей и возлагают друг на друга ответственность за эти препятствия.

Разногласия часто приводят к попыткам побудить других изменить свою политику; когда эти попытки встречают сопротивление, возникает политический конфликт. Однако в той мере, в какой эти попытки корректировки политики приводят к ее большей совместимости, возникает сотрудничество. Согласование политики, которое приводит к сотрудничеству, вовсе не обязательно должно включать в себя торг или непротивление. Может происходить то, что Линдблом называет «адаптивной», а не «манипулятивной» корректировкой: одна страна может изменить свою политику в направлении предпочтений другой, не учитывая последствий своих действий для другого государства, уступить другой стране или частично изменить свою политику, чтобы избежать негативных последствий для своего партнера. Могут иметь место и манипуляции, не связанные с переговорами, например когда один актор ставит другого перед свершившимся фактом (Lindblom, 1965, pp. 33–34 и гл. 4). Часто, конечно, переговоры и торг действительно имеют место, нередко сопровождаясь иными действиями, направленными на то, чтобы побудить других скорректировать свою политику в соответствии с собственной.

Каждое правительство преследует свои собственные интересы, но ищет выгодные для всех стороны сделки, хотя и не обязательно в равной степени.

Гармонию и сотрудничество обычно не отличают друг от друга так четко. Однако при изучении мировой политики их следует различать. Гармония аполитична. Не нужно общаться и оказывать влияние. Сотрудничество, напротив, в высшей степени политично: необходимо каким-то образом изменить модели поведения. Это изменение может быть достигнуто как с помощью негативных, так и позитивных стимулов. В действительности исследования международных кризисов, а также теоретико-игровые эксперименты и моделирование показали, что при различных условиях стратегии, включающие угрозы и наказания, а также обещания и вознаграждения, более эффективны в достижении результатов сотрудничества, чем те, которые полностью полагаются на убеждение и силу доброго примера.

Таким образом, сотрудничество не означает отсутствие конфликта.

Напротив, оно, как правило, смешивается с конфликтом и отражает частично успешные усилия по преодолению конфликта, реального или потенциального. Сотрудничество имеет место только в ситуациях, когда субъекты воспринимают, что их политики реально или потенциально находятся в конфликте, а не там, где царит гармония. Сотрудничество следует рассматривать не как отсутствие конфликта, а скорее как реакцию на конфликт или потенциальный конфликт. Без призрака конфликта нет необходимости сотрудничать.

Проиллюстрировать этот важный момент можно на примере торговых отношений между дружественными странами в рамках либеральной международной политической экономики. Наивный наблюдатель, обученный лишь оценивать общие выгоды от торговли, может предположить, что торговые отношения будут гармоничными: потребители в странах-импортерах выигрывают от дешевых иностранных товаров и усиления конкуренции, а производители могут все активнее использовать преимущества разделения труда по мере расширения экспортных рынков. Но обычно гармония не наступает. Разногласия по вопросам торговли могут возникать потому, что правительства даже не стремятся уменьшить негативные последствия своей политики для других, а, наоборот, в некоторых отношениях стараются усилить эти последствия.

Меркантилистские правительства как в двадцатом веке, так и в семнадцатом стремились манипулировать внешней торговлей в сочетании с военными действиями, чтобы нанести экономический ущерб друг другу и самим получить производственные ресурсы (Wilson, 1957; Hirschman, 1945/1980). Правительства могут желать «позиционных благ», таких как высокий статус (Hirsch, 1976), и поэтому могут сопротивляться даже взаимовыгодному сотрудничеству, если оно помогает другим больше, чем им самим. Однако даже когда нет ни властных, ни позиционных мотивов и когда все участники в совокупности выиграют от либеральной торговли, раздор, как правило, преобладает над выгодой как первоначальный результат независимых правительственных действий.

Это происходит даже при других благоприятных условиях, поскольку некоторые группы или отрасли вынуждены нести расходы на перестройку в связи с изменениями в сравнительных преимуществах. Правительства часто реагируют на последующие требования о защите, пытаясь, с большей или меньшей эффективностью, смягчить бремя адаптации для групп и отраслей, пользующихся политическим влиянием внутри страны. Однако односторонние меры в этом направлении почти всегда приводят к издержкам корректировки за рубежом, что постоянно создает угрозу раздора. Правительства вступают в международные переговоры, чтобы уменьшить конфликт, который может возникнуть в противном случае. Даже значительные потенциальные общие выгоды не создают гармонии, когда государственная власть может быть использована в интересах одних и против других. В мировой политике гармония имеет тенденцию к исчезновению: достижение выгод от проведения взаимодополняющей политики зависит от совместной деятельности.

Наблюдателей мировой политики, серьезно относящихся к власти и конфликтам, должен привлечь такой способ определения сотрудничества, поскольку мое определение не низводит сотрудничество до мифологического мира отношений между равными по силе. Гегемонистское сотрудничество не является противоречием в терминах. Определение сотрудничества в противоположность гармонии, надеюсь, должно побудить читателей реалистической ориентации серьезно отнестись к сотрудничеству в мировой политике, а не отвергать его с порога. Однако марксистам, которые также верят в теорию гегемонистской власти, даже такое определение сотрудничества может показаться неактуальным для современной мировой политической экономики. С этой точки зрения, взаимные политические корректировки не могут разрешить противоречия системы, поскольку они обусловлены капитализмом, а не проблемами координации между эгоистичными акторами, не имеющими единого правительства. Попытки разрешить эти противоречия путем международного сотрудничества лишь переведут проблемы на более глубокий и еще более неразрешимый уровень. Поэтому неудивительно, что марксистский анализ международной политической экономии, за редким исключением, избегает длительного изучения условий, при которых может осуществляться сотрудничество между основными капиталистическими странами. Марксисты считают более важным раскрытие отношений эксплуатации и конфликта между крупными капиталистическими державами, с одной стороны, и народными массами на периферии мирового капитализма – с другой. И с ленинской точки зрения, изучение условий межнационального сотрудничества без предварительного анализа противоречий капитализма, без признания непримиримости конфликтов между капиталистическими странами является буржуазной ошибкой.

Это не столько аргумент, сколько утверждение веры. Поскольку устойчивая международная координация макроэкономической политики никогда не была опробована, утверждение, что она лишь усугубит противоречия, стоящие перед системой, является спекулятивным. Учитывая отсутствие доказательств, такое утверждение можно даже считать опрометчивым. Действительно, один из наиболее проницательных марксистских авторов последних лет, Стивен Хаймер (1972), прямо признавал, что капиталисты сталкиваются с проблемами коллективного действия, и утверждал, что они стремятся, по крайней мере с временными перспективами успеха, преодолеть их. Как он признавал, любой успех в интернационализации капитала может представлять серьезную угрозу для социалистических устремлений и, как минимум, переместит противоречия в новые точки напряжения. Таким образом, даже если мы согласимся с тем, что основная проблема заключается в противоречиях капитализма, а не в противоречиях, присущих государственной системе, стоит изучить условия, при которых возможно сотрудничество.

Один из способов изучения сотрудничества и разногласий заключается в том, чтобы сосредоточиться на конкретных действиях как единицах анализа. Это потребует систематического сбора массива данных, состоящего из действий, которые можно рассматривать как сопоставимые и кодировать в соответствии со степенью сотрудничества, которую они отражают. Такая стратегия имеет ряд привлекательных черт. Проблема, однако, заключается в том, что случаи сотрудничества и раздора слишком легко могут быть изолированы от контекста убеждений и поведения, в который они встроены. В этой книге сотрудничество не рассматривается атомистически, как набор дискретных, изолированных актов, а скорее стремится понять модели сотрудничества в мировой политической экономике. Соответственно, нам необходимо изучить ожидания акторов относительно будущих моделей взаимодействия, их предположения о надлежащей природе экономических механизмов и виды политической деятельности, которые они считают легитимными. Иными словами, нам необходимо проанализировать сотрудничество в контексте международных институтов, в широком смысле, как и в главе 1, с точки зрения практик и ожиданий. Каждый акт сотрудничества или раздора влияет на убеждения, правила и практики, которые формируют контекст для будущих действий. Поэтому каждый акт должен интерпретироваться как встроенный в цепочку таких актов и их последовательных когнитивных и институциональных последствий.

Этот аргумент параллелен рассуждениям Клиффорда Гирца о том, как антропологи должны использовать понятие культуры для интерпретации исследуемых ими обществ. Герц рассматривает культуру как «сети значимости», которые люди создали для себя. На первый взгляд, они загадочны, но наблюдатель должен интерпретировать их так, чтобы они обрели смысл. Культура, по мнению Герца, – «это контекст, то, в рамках чего [социальные события] могут быть разумно описаны» (1973, с. 14). Не имеет смысла натуралистически описывать то, что происходит на балийских петушиных боях, если не понимать значения этого события для балийской культуры. Мировой культуры в полном смысле слова не существует, но даже в мировой политике человеческие существа плетут паутины значимости. Они вырабатывают неявные нормы поведения, одни из которых подчеркивают принцип суверенитета и узаконивают стремление к собственным интересам, а другие опираются на совершенно иные принципы. Любой акт сотрудничества или кажущегося сотрудничества должен быть интерпретирован в контексте смежных действий, а также преобладающих ожиданий и общих убеждений, прежде чем его смысл будет правильно понят. Фрагменты политического поведения становятся понятными, если рассматривать их как часть более крупной мозаики.

Концепция международного режима не только позволяет нам описать модели сотрудничества; она также помогает объяснить, как сотрудничество и разногласия работают. Хотя сами режимы зависят от условий, способствующих заключению межгосударственных соглашений, они также могут способствовать дальнейшим усилиям по координации политики. В следующих двух главах развивается аргументация о функциях международных режимов, которая показывает, как они могут влиять на склонность к сотрудничеству даже эгоистичных правительств. Чтобы понять международное сотрудничество, необходимо осознать, как институты и правила не только отражают, но и влияют на факты мировой политики.

Определение и идентификация режимов

Когда в 1975 году Джон Рагги ввел в литературу по международной политике понятие международных режимов, он определил режим как «набор взаимных ожиданий, правил и норм, планов, организационных усилий и финансовых обязательств, которые были приняты группой государств» (стр. 570). Совсем недавно коллективное определение, выработанное на конференции по этой теме, определило межнациональные режимы как «наборы имплицитных или эксплицитных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых сходятся ожидания акторов в данной области международных отношений. Принципы – это убеждения в фактах, причинно-следственных связях и правильности. Нормы – это стандарты поведения, определенные в терминах прав и обязанностей. Правила – это конкретные предписания или запреты на действия. Процедуры принятия решений – это предписывающие практики для принятия и реализации коллективного выбора» (Krasner, 1983, p. 2).

Это определение представляет собой полезную отправную точку для анализа, поскольку оно начинается с общей концепции режимов как социальных институтов и эксплицирует ее далее. Однако понятие норм неоднозначно. Важно, что в данном определении мы понимаем нормы просто как стандарты поведения, определенные в терминах прав и обязанностей. В другом варианте нормы отличаются от правил и принципов, поскольку участники социальной системы рассматривают нормы, но не правила и принципы, как морально обязательные, независимо от соображений узко определенного собственного интереса. Однако включение норм, определенных таким образом, в определение необходимых характеристик режима означало бы превращение концепции режимов, основанных строго на корыстных интересах, в противоречие в терминах. Поскольку в данной книге режимы рассматриваются как в значительной степени основанные на собственном интересе, я буду придерживаться определения норм просто как стандартов поведения, независимо от того, принимаются ли они по соображениям собственного интереса или иным образом. Только в главе 7 будет вновь всерьез рассмотрена возможность того, что некоторые режимы могут содержать нормы и принципы, оправданные на основе ценностей, выходящих за рамки собственного интереса, и рассматриваться правительствами как обязательные по моральным соображениям.

Принципы режимов в целом определяют цели, которые, как ожидается, будут преследовать их участники. Например, принципы послевоенных торговых и валютных режимов подчеркивают ценность открытых, недискриминационных моделей международных экономических трансакций; основополагающий принцип режима нераспространения заключается в том, что распространение ядерного оружия опасно. Нормы содержат несколько более четкие предписания членам относительно легитимного и нелегитимного поведения, но при этом определяют ответственность и обязательства в относительно общих терминах. Например, нормы Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) не требуют от членов немедленно прибегнуть к свободной торговле, но содержат предписания членам придерживаться практики недискриминации и взаимности и двигаться в сторону большей свободы. Основой режима нераспространения является норма, согласно которой члены режима не должны действовать таким образом, чтобы способствовать распространению ядерного оружия.

Правила режима трудно отличить от его норм; на периферии они сливаются друг с другом. Правила, однако, более конкретны: они более подробно указывают на конкретные права и обязанности членов режима. Правила легче поддаются изменениям, чем принципы или нормы, поскольку может существовать более одного набора правил, способных достичь определенного набора целей. Наконец, на том же уровне конкретности, что и правила, но относящиеся к процедурам, а не к субстанциям, процедуры принятия решений в режимах обеспечивают способы реализации их принципов и изменения их правил.

Здесь может быть полезен пример из области международных валютных отношений. Важнейшим принципом режима международного платежного баланса с момента окончания Второй мировой войны стала либерализация торговли и платежей. Ключевой нормой этого режима был запрет государствам манипулировать своими валютными курсами в одностороннем порядке для достижения национальной выгоды. В период с 1958 по 1971 год эта норма реализовывалась посредством привязки обменных курсов и процедур консультаций в случае их изменения, дополненных различными средствами, помогающими правительствам избежать изменения обменного курса путем сочетания заимствований и внутренней корректировки. После 1973 года правительства придерживались той же нормы, хотя в системе плавающих валютных курсов она реализовывалась более неформально и, вероятно, менее эффективно. Рагги (1983b) утверждает, что абстрактный принцип либерализации с учетом ограничений, налагаемых принятием государства всеобщего благосостояния, сохранялся на протяжении всего послевоенного периода: «встроенный либерализм» сохраняется, отражая фундаментальный элемент преемственности в режиме международного платежного баланса. Норма о недопустимости манипулирования также сохранилась, хотя конкретные правила системы 1958–1971 годов, связанные с корректировкой, были сметены.

Понятие международного режима является сложным, поскольку оно определяется четырьмя различными компонентами: принципами, нормами, правилами и процедурами принятия решений. Заманчиво выбрать один из этих уровней специфики – в частности, принципы и нормы или правила и процедуры – в качестве определяющей характеристики режимов. Такой подход, однако, создает ложную дихотомию между принципами, с одной стороны, и правилами и процедурами – с другой. Как мы уже отмечали, на периферии нормы и правила невозможно резко отличить друг от друга. Трудно, если вообще возможно, провести различие между «неявным правилом», имеющим широкое значение, и хорошо понятным, относительно конкретным принципом работы. И правила, и принципы могут влиять на ожидания и даже ценности. В сильном международном режиме связи между принципами и правилами, скорее всего, будут тесными. Действительно, именно связи между принципами, нормами и правилами придают режимам легитимность. Поскольку правила, нормы и принципы так тесно переплетены между собой, суждения о том, являются ли изменения в правилах изменениями режима или просто изменениями внутри режимов, обязательно содержат произвольные элементы.

Краткое рассмотрение международных нефтяных режимов и их запретов может помочь нам прояснить этот момент. В международном нефтяном режиме до 1939 года доминировало небольшое число международных компаний, и он содержал четкие предписания относительно того, где и на каких условиях компании могут добывать нефть, а также где и как они должны ее продавать. Правила соглашений «Красная линия» и «Ахнакарри» или «Как есть» 1928 года отражали «антиконкурентный этос», то есть основной принцип, согласно которому конкуренция разрушительна для системы, и норму, согласно которой компании не должны в ней участвовать (Turner, 1978, p. 30). Этот принцип и эта норма сохранились и после Второй мировой войны, хотя межправительственный режим с четкими правилами не был установлен из-за провала Англо-американского нефтяного соглашения (о нем речь пойдет в главе 8). Запреты на снижение цен отражались скорее в практике компаний, чем в формальных правилах. Тем не менее эти запреты оказали сильное влияние на ожидания и практику основных игроков, и в этом смысле критерии режима – пусть и слабого – были соблюдены. Однако по мере того, как правительства стран-производителей становились все более решительными, а бывшие независимые компании выходили на международные рынки, эти договоренности рушились; после середины-конца 1960‑х годов режима в целом для проблемной области не существовало, поскольку нельзя было сказать, что все влиятельные игроки признали обязательность каких-либо предписаний. Скорее, имело место «перетягивание каната» (Hirschman, 1981), в котором все стороны прибегали к самопомощи. Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) стремилась создать режим производителей, основанный на правилах нормирования добычи нефти, а потребители создали чрезвычайную систему обмена нефтью в новом Международном энергетическом агентстве, чтобы противостоять угрозе выборочного эмбарго.

Если бы мы обратили внимание только на принцип недопущения конкуренции, то увидели бы преемственность: какие бы доминирующие игроки ни были, они всегда так или иначе стремились к картелизации отрасли. Но это означало бы упустить главное – то, что произошли серьезные изменения. С другой стороны, мы могли бы сосредоточить свое внимание на очень специфических конкретных договоренностях, таких как различные совместные предприятия 1950–1960‑х годов или конкретные положения по контролю добычи, опробованные ОПЕК после 1973 года, и в этом случае мы бы наблюдали картину непрерывной изменчивости. Значимость наиболее важных событий – распада старых картельных соглашений, подрыва позиций международных мейджоров в 1960‑е годы и усиления влияния правительств стран-производителей в 1970‑е годы – могла быть упущена. Только сосредоточившись на промежуточном уровне относительно конкретных, но политически значимых соединений, называем ли мы их правилами, нормами или принципами, концепция режима помогает нам выявить крупные изменения, требующие объяснения.

Как следует из наших примеров с деньгами и нефтью, мы считаем, что сфера действия международных режимов в целом соответствует границам проблемных областей, поскольку правительства устанавливают режимы для решения проблем, которые, по их мнению, настолько тесно связаны, что их следует решать вместе. Проблемные зоны лучше всего определять как наборы вопросов, которые фактически решаются в ходе общих переговоров и одними и теми же или тесно координируемыми бюрократическими структурами, в отличие от вопросов, которые решаются отдельно и нескоординированно. Поскольку проблемные области зависят от восприятия и поведения акторов, а не от присущих предметам свойств, их границы постепенно меняются с течением времени. Например, пятьдесят лет назад не существовало области океанов, поскольку отдельные вопросы, которые сейчас объединены под этим заголовком, рассматривались отдельно; но уже тогда существовала международная валютная область (Keohane and Nye, 1977, ch. 4). Двадцать лет назад торговля хлопковым текстилем имела свой собственный международный режим – Долгосрочное соглашение по хлопковому текстилю – и рассматривалась отдельно от торговли синтетическими волокнами (Aggarwal, 1981). Проблемные зоны определяются и переопределяются в зависимости от меняющихся моделей человеческого вмешательства; так же меняются и международные режимы.

Самопомощь и международные режимы

Предписания международных режимов редко затрагивают экономические операции напрямую: государственные институты, а не международные организации, вводят тарифы и квоты, вмешиваются в валютные рынки и манипулируют ценами на нефть с помощью налогов и субсидий. Если задуматься о влиянии принципов, норм, правил и процедур принятия решений в рамках режимов, становится ясно, что если они вообще оказывают какое-либо влияние, то это влияние должно оказываться на национальные механизмы контроля, и особенно на конкретные межгосударственные соглашения, которые влияют на осуществление национальных механизмов контроля. Международные режимы следует отличать от этих конкретных соглашений; как мы увидим в главе 6, основная функция режимов заключается в том, чтобы облегчить заключение конкретных соглашений о сотрудничестве между правительствами.

На первый взгляд может показаться, что, поскольку международные режимы влияют на национальный контроль, режимы имеют первостепенное значение – подобно тому как федеральные законы в Соединенных Штатах часто превалируют над законодательством штатов и местным законодательством. Однако такой вывод был бы в корне ошибочным. В хорошо организованном обществе единицы действия – индивиды в классической либеральной мысли – живут вместе в рамках конституционных принципов, которые определяют права собственности, устанавливают, кто может контролировать государство, и определяют условия, при которых субъекты должны подчиняться правительственным постановлениям. В Соединенных Штатах эти принципы устанавливают верховенство федерального правительства в ряде областей политики, хотя и не во всех. Но мировая политика скорее децентрализована, чем иерархична: преобладающий принцип суверенитета означает, что государства не подчиняются никакому вышестоящему правительству (Ruggie, 1983a). Возникающую в результате систему иногда называют системой «самопомощи» (Waltz, 1979).

Суверенитет и самопомощь означают, что принципы и правила внутригосударственных режимов обязательно будут слабее, чем во внутреннем обществе. В гражданском обществе эти правила «определяют условия обмена» в рамках конституционных принципов (North, 1981, p. 203). В мировой политике принципы, нормы и правила режимов обязательно будут хрупкими, поскольку они рискуют вступить в конфликт с принципом суверенитета и связанной с ним нормой самопомощи. Они могут способствовать сотрудничеству, но фундаментальной основы порядка, на которую они опирались бы в упорядоченном обществе, не существует. Они дрейфуют, не будучи привязанными к прочному якорю государства.

Однако даже если принципы суверенитета и самопомощи ограничивают степень доверия к международным соглашениям, они не делают сотрудничество невозможным. Ортодоксальная теория сама опирается на взаимные интересы, чтобы объяснить формы сотрудничества, которые используются государствами как инструменты конкуренции. Согласно теории баланса сил, в системах самопомощи обязательно формируются такие формы сотрудничества, как военно-политические союзы (Waltz, 1979). Акты сотрудничества принимаются в расчет на том основании, что взаимные интересы достаточны для того, чтобы государства могли преодолеть свои подозрения друг к другу. Но поскольку даже ортодоксальная теория опирается на взаимные интересы, ее сторонники имеют слабые основания возражать против интерпретации общесистемного сотрудничества в этом ключе. Нет никаких логических или эмпирических причин, по которым взаимные интересы в мировой политике должны ограничиваться интересами объединения сил против противников. Как подчеркивают экономисты, взаимные интересы могут заключаться и в обеспечении роста эффективности от добровольного обмена или олигополистических выгод от создания и распределения ренты, получаемой в результате контроля и манипулирования рынками.

Международные режимы не следует интерпретировать как элементы нового международного порядка «за пределами национального государства». Они должны восприниматься главным образом как механизмы, мотивированные собственными интересами: как компоненты систем, в которых суверенитет остается основополагающим принципом. Это означает, что, как подчеркивают реалисты, они будут формироваться в основном наиболее влиятельными членами, преследующими свои собственные интересы. Но режимы могут влиять и на интересы государств, поскольку понятие собственного интереса само по себе эластично и во многом субъективно. Восприятие собственного интереса зависит как от ожиданий акторов относительно вероятных последствий, которые последуют за определенными действиями, так и от их фундаментальных ценностей. Режимы, безусловно, могут влиять на ожидания, а также на ценности. Концепция международного режима отнюдь не противоречит мнению о том, что международное поведение формируется в основном под влиянием силы и интересов, она согласуется как с важностью дифференциации силы, так и с утонченным представлением о собственных интересах. Теории режимов могут включать в себя реалистические представления о роли власти и интересов, одновременно указывая на неадекватность теорий, которые определяют интересы настолько узко, что не учитывают роль институтов.