Системы местного управления бесплатное чтение

План

1. Общие положения

2. Группировка правовых систем в «семьи»

3. Англосаксонская семья

4. Романо-германская семья

5. Скандинавская макросистема местного управления

6. Английская система местного управления

7. Система местного управления США

1. Общие положения

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только страны – члены ОЭСР, где структура публичного управления наиболее разработана, то мы имеем дело с 19 различными вариантами. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.

2. Группировка правовых систем в «семьи»

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи… оставляя в стороне второстепенные различия. На этом уровне анализа основное внимание уделяется прежде всего месту органов местной власти в системе публичного управления в целом, их взаимоотношениям с государством и с обществом. Обычно в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

3. Англосаксонская семья

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р. Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

4. Романо-германская семья

Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов – романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем – и, следовательно, систем местного управления.

Сближение, однако, не является хаотичным. На наш взгляд, при формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего – их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет слишком общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, в то же время, структурирует наличную информацию, не давая скатиться к банальному утверждению систем местного управления много, и все они разные.